Анализ докладов уполономоченных по правам человека

Александр Сунгуров

Влияет ли предыдущий профессиональный опыт на характер деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ: анализ Ежегодных докладов и представленности в Интернете¹.

Политические и экономические  реформы в современной России, как и в других странах в процессе поставторитарного перехода, сопровождаются переносом на отечественную почву новых политических институтов и практик. Сам процесс переноса (трансфера) подобных инноваций становится сегодня предметом внимания различных видов наук об обществе (Каптерев, б.г.; Фомичев, б.г.). Так, в работах профессора В.М.Полтеровича (Полтерович, 2001, Полтерович, 2007) по аналогии с медициной вводится концепция трансплантации новых институтов, которая позволяет рассматривать такие вопросы, как причины заинтересованности тех или иных иностранный организаций во внедрении института, роль и причины заинтересованности структур-посредников а также причины таких результатов трансплантации, как, например, отторжение или перерождение. В качестве альтернативы ситуации трансплантации в последнее время выдвигается подход «выращивания» новых институтов (Кузьминов и др., 2005).

Само появление конституционного института Уполномоченного по правам человека тесно связано с политическими  реформами в России, с тенденцией трансформации советской (российской) политической системы в действительно правовое государство с реальным разделением ветвей власти, основанного на уважении к правам человека. В СССР отвергалась сама концепция естественных прав человека, как противоречащая марксистко-ленинской теории; все права человека, также как и само право, рассматривались лишь как результат деятельности конкретных законодателей, а качество их работы определялось направляющей ролью КПСС. Те же граждане, которые, тем не менее, говорили о неких естественных правах человека, считались диссидентами, врагами существующего строя, их отправляли в тюрьмы и лагеря (Алексеева, 2006; Даниэль, 2008). Соответственно, в советское время и речи быть не могло о создании какого-то особого государственного института, главой целью которого была бы именно защита прав человека.

В наших предыдущих работах был  проанализирован опыт трансграничного  переноса института Уполномоченного  по правам человека (омбудсмана) в странах  с различным политическим режимом, а также в субъектах Российской Федерации, и на основе этого анализа были сформулированы различные модели реализации этого института (Сунгуров, 2005; Сунгуров, 2006; Сунгуров, 2007). В частности, одной из важных характеристик таких моделей был предшествующий опыт деятельности самого Омбудсмана (Уполномоченного по правам человека). К маю 2009 г. в России действуют Уполномоченные по правам человека в 49 субъектах РФ, при этом по предшествующему опыту их работы можно выделить три основные группы – группу бывших депутатов, группу бывших сотрудников администраций, и группу бывших сотрудников МВД и прокуратуры. Можно предположить, что принадлежность действующих омбудсманов к одной из трех вышеназванных групп будет значимым фактором в их деятельности на посту Уполномоченного по правам человека. Подобных исследований, однако, еще не проводилось.

Целью исследования является выявление  роли предшествующего опыта работы Уполномоченного по правам человека (УПЧ) в субъекте РФ в характере  деятельности возглавляемого им института в соответствующем регионе. Объектом исследования является институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. В соответствии с целью работы, мы выделяем три группы Уполномоченных в соответствии с их предыдущей деятельностью: бывшие депутаты, бывшие сотрудники администрации, и бывшие сотрудники МВД и прокуратуры.

Как известно, в деятельности института  УПЧ, как разновидности института  омбудсмана, можно выделить две основные компоненты – реактивную, то есть непосредственное реагирование на жалобы и обращения, защита нарушенных прав конкретных людей, и про-активную, то есть работу по предотвращению подобных нарушений в будущем – совершенствование законодательства, гражданское образование и т.д.  Эти составляющие характерны для омбудсманов во всех странах. Для Уполномоченных по правам человека, действующих в условиях современной России, мы можем сформулировать следующие возможные варианты перспективы работы института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ:

1. Постепенно превратиться в привилегированное бюро жалоб
2. Стать консультативным органом при губернаторе, либо «витриной» для западных визитеров
3. Принципиально и бескомпромиссно отстаивать права человека, войти в конфликт с властью и вскоре уйти в отставку
4. Стать самому актором публичной политики, постепенно внедряя уважение к правам человека в сознание чиновников

В качестве основной гипотезы исследования, исходя из нашего понимания природы  представительной и исполнительной власти, а также силовых структур,  предполагается, что про-активная деятельность может быть более свойственна Уполномоченным – бывшим депутатам, а также, что  для Уполномоченных – бывших депутатов более вероятным является четвертый или второй из предложенных вариантов, для Уполномоченных – выходцев из структур исполнительной власти – более вероятными – второй или первый варианты, а для выходцев из прокуратуры и МВД – первый, а в некоторых случаях – третий варианты.

Для достижения поставленной в работе цели и проверки выдвинутых гипотез были подготовлены и проведены анализ Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека, анализ представленности деятельности УПЧ в сети Интернет, а также выполнен ряд полуформализованных интервью с Уполномоченными, представляющими все три сравниваемые группы.

Анализ Ежегодных докладов УПЧ

 В соответствии с Законами «О Уполномоченном по правам человека в…», все региональные российские омбудсманы должны представлять в региональные парламенты и администрации Ежегодные доклады о ситуации с соблюдением прав человека и о своей деятельности по их защите, при этом эти доклады должны также публиковаться в открытой печати – то есть быть доступными населению региона. Соответственно, структура и текст таких докладов являются хорошим материалом для анализа того, что сам Уполномоченный считает главным в своей работе, а что – более второстепенным. Текст доклада может служить также материалом для анализа эффективности деятельности Уполномоченного и его аппарата.

Для анализа были выбраны тексты восемнадцати Ежегодных докладов УПЧ  в субъектах РФ за 2007 год – по семь докладов Уполномоченных, которые ранее были депутатами областных парламентов (группа 1) или сотрудниками администраций (шесть бывших вице-губернаторов и один бывший глава администрации района, группа 2), а также четыре доклада бывших ответственных сотрудников прокуратуры, МВД и таможенной полиции.

Для каждого доклада оценивались  следующие показатели, представленные с таблице 1. Прежде всего это объем, размеры самого доклада, в печ. листах (столбец 3 в таблице 1). Из представленных в таблице 1 данных мы видим широкую вариабельность величины доклада – от полутора до девяти печатных листов  - различия в шесть раз. Отметим при этом, что и самый объемный и самый краткий из докладов принадлежат УПЧ первой группы – бывшим депутатам. Среднее же значение размера доклада – около 4 печатных листов – практически одинаково для всех  трех групп УПЧ.

Таблица 1. Анализ Ежегодных докладов УПЧ в субъектах РФ за 2007 год

Далее, это структура  самого доклада, которая отражает, в  том числе, понимание Уполномоченными  приоритетов своей работе (Столбец 4 в таблице 1) доклады Уполномоченных состоят из нескольких разделов, среди которых – введение, статистика обращений, работа по совершенствованию законодательства, гражданского образования, развитие межрегионального и международного сотрудничества. Центральным, однако, является раздел, посвященный жалобам и обращениям к Уполномоченному и работе самого Уполномоченного с этими жалобами. В большинстве из рассмотренных докладов структура этого раздела, порядок его подразделов,  следуют за количеством  жалоб и обращений. Так как в большинстве регионов наибольшее количество жалоб приходится на жилищные вопросы и проблему качества жилищно-коммунального хозяйства, то эти подразделы идут первыми, далее, как правило – вопросы социальные и медицинские, трудовые отношения и т.д. То есть вначале идут вопросы нарушений социально-экономических прав, а уже затем – нарушения личных прав, права на безопасность (жалобы на произвол сотрудников МВД), права на справедливый суд и т.д. При этом, так как жалоб на нарушение прав человека обычно поступает мало – менее одного процента  - то соответствующий подраздел в докладе отсутствует вовсе. Такую структуру доклада мы обозначим как Тип А. Как мы видим из данных таблицы 1, этот  тип преобладает у УПЧ из всех трех групп.

Вместе с тем в нескольких случаях анализ начинается с нарушения личных и гражданских прав, т.е. прав первого поколения, или фундаментальных прав человека, и лишь затем переходит к правам социально-экономическим. Этот вариант структуры – тип Б, который отражает, на наш взгляд, понимание его автором роли доклада не только как отражения ситуации с правам человека в регионе, но и как формы внедрения международных стандартов прав человека  – присутствует в трех случаях: в двух докладах из группы бывших сотрудников администраций и в одном из группы бывших «силовиков».

Далее, в одном случае (Республика Татарстан, где уже десятый год работает наиболее опытный УПЧ в субъектах РФ Р.Г.Вагизов) – используется смешанный вариант структуры доклада, ив одном – в Пермском крае – структура доклада отражает скорее деятельность УПЧ по системному решению проблем нарушений прав человека, чем работу защите прав отдельных граждан – тип В.

В условиях, когда решения  омбудсмана носят только рекомендательный характер, реальным рычагом влияния  для него является упоминание в Ежегодном  докладе фамилий тех чиновников, которые нарушают права человека и не реагируют должным образом на рекомендации омбудсмана. Как известно, такая возможность отсутствует только у Комиссара по делам администрации Великобритании (Хиль-Роблес, 1997), где сильный профсоюз государственных служащих добился исключения из закона такой возможности. Поэтому было интересно выяснить, кто из УПЧ использует такую возможность в своей практике. Как видно из представленных в столбце 5 таблицы 1 результатов, такой возможностью пользуются только трое УПЧ – двое из группы бывших депутатов и один – из группы бывших «силовиков».

Еще одной характеристикой  доклада, нацеленного на принятие конкретных решений Областной думы или Правительства области после его представления и рассмотрения, является наличие в нем конкретных рекомендаций по устранению выявленных нарушений прав человека. Такие четко сформулированные рекомендации имеются лишь в некоторых докладах – и в столбце 6 таблицы 1 мы пометим такие случаи как «да». В других докладах рекомендации вроде и есть, но сформулированы в самом общем виде – такие случаи отмечены как «да/нет». Мы видим из представленных результатов, что четкие рекомендации присутствуют только в четырех докладах из восемнадцати, при этом распределение этих трех вариантов по трем анализируемым группам примерно одинаково.

Важным также является, на наш взгляд, наличие в докладе  раздела или подраздела, посвященного эффективности предыдущего Ежегодного доклада УПЧ, тому, как органы власти отреагировали на прошлогодние замечания и рекомендации УПЧ. В столбце 7 таблицы 1 представлены соответствующие результаты анализа текста докладов. Как следует из этих данных, такая информация содержится только в четырех докладах, при этом два случая приходятся на группу бывших депутатов, а два – на группы бывших сотрудников администраций.

Наконец, в столбцах 8-11 таблицы 1 представлены результаты разработанного в рамках настоящего исследования метода количественного анализа представленности в докладах информации четырех типов. А) информации о достижениях и успехах в регионе (столбец 8); Б) информации о проблемах в области прав человека в регионе, полученной УПЧ из других источников (столбец 9); В) информации о проблемах   прав человека, полученной из жалоб и обращений к Уполномоченному и о его работе по их устранению (реактивная компонента в работе УПЧ) (Столбец 10)  и Г) информации о проактивной деятельности УПЧ (законотворческая работа, развитие гражданского образования и т.д.). При чтении текста доклада выделялись соответствующие смысловые фрагменты доклада, и с помощью опции «статистика» в редакторе «Ворд» оценивалось количество знаков в каждом фрагменте. Затем эти значения суммировались для всех фрагментов, и выражались в процентном виде.

На наш взгляд, высокое значение доли текста группы А свидетельствует о достаточно выраженном желании автора доклада сохранить хорошие отношения с руководством субъекта федерации, а низкое значение этой доли – о более независимой позиции УПЧ. Как видно из данных. Представленных в столбце 8, максимальное значение такого типа текста – 32%, или почти треть текста доклада – имеет место для Липецкой области (УПЧ – бывший вице-губернатор), далее в трех докладах текст этого типа составляет 13% (эти доклады соответствуют всем трем анализируемым группам УПЧ).