Бюрократизм как социально-политический феномен

Через всю историю русского капитализма тянется безысходная жалоба буржуазии — будь то екатерининской, ленинской или ельцинской эпох — на «приказных людей», которые вольно или невольно, сознательно или бессознательно не дают ходу промышленному развитию и бизнесу, создавая непроходимые барьеры из канцелярской волокиты, взяточничества и устаревшего законодательства. Бюрократия, высшая и низшая, в центре и на местах всегда оставалась чуждой промышленной жизни. И это неслучайно, ибо бюрократ, дабы не лишиться источников обогащения, в принципе не может быть другим. Волокита, устаревшее или противоречивое законодательство, засилье инструкций и приказов, разобраться в которых может только опытный чиновник — суть инструмент обогащения бюрократии. Мешая и препятствуя экономическому прогрессу, она получает «откупные». Содействие прогрессу означает финансовую, а может быть и политическую, смерть бюрократии.

Когда большевики разгоняли самодержавный аппарат государственного управления и ставили на место царских чиновников комиссаров — выходцев из рабочих и крестьян, они мечтали раз и навсегда покончить с бюрократией и бюрократизмом, полагая, во многом небезосновательно, что новые люди принесут с собой новый дух и культуру отношений. Однако на практике все вышло наоборот: через некоторое новые люди не только усвоили старую культуру, но и довели ее до крайности. По признанию самих партийных вождей, в том числе Ф. Дзержинского, в первые годы советской власти бюрократия расцвела махровым цветом. Л. Троцкий признавался: «Бюрократия пожирает не менее половины фонда национального потребления, считая, конечно, не только жилище, пищу, одежду, средства передвижения и связи, но также учебные заведения, прессу, литературу, спорт, кинематограф, радио, театры, музеи и пр. ...Через 20 лет после революции советское государство стало самым централизованным, деспотическим и кровавым аппаратом насилия и принуждения».

Научное изучение бюрократии современными отечественными социологами началось не сразу, а лишь со второй половины 1980-х годов, что было связано с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза: первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии. По сравнению с дореволюционным российским и современным западным периодами, количество оригинальных работ, посвященных этой проблеме, было крайне невелико. Позже о бюрократии стали говорить смелее, указывалось на то, что при определенных условиях социализм порождает бюрократию изнутри. Наконец, на третьем этапе, в начале 90-х годов XX в. отечественные ученые прямо заявили о том, что именно социализм склонен продуцировать бюрократию в наибольшей степени. В этот период появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре, под которой понималась государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса.

В 1990-е годы отечественных исследователей все больше волнуют проблемы трансформации номенклатуры. Отдельные авторы заговорили о т. н. «бюрократической буржуазии», «номенклатурном капитализме» и т. п. Появилось множество работ, в которых доказывалось, что современная демократическая власть бюрократизирована в той же степени, что советская; что между досоветской и постсоветской бюрократией существует генетическое родство. Прояснились следующие ключевые черты бюрократии.

В техническом смысле слова «бюрократия» — наиболее эффективная, рациональная и систематическая форма организации, в которой строго определены правила, инструкции и техника контроля. В повседневном словоупотреблении термин «бюрократия» означает организационную систему, представляющую собой запутанный лабиринт правил, инструкций, отсрочек и крючкотворств, существующих на всех уровнях управленческой иерархии. Подобная организация перестает быть рациональным и эффективным инструментом решения срочных проблем. Она превращается в неподвижный монолит.

Очевидно, что функции бюрократии нельзя оценивать однозначно: только как позитивные или негативные. Даже канцелярская волокита, бумаготворчество, консерватизм могут нести положительную нагрузку. Бюрократия выполняет важную демпферную функцию, выступая в роли стабилизатора при резкой трансформации системы правления. Когда общество или организация берут курс на радикальные перемены, у населения в целом или трудового коллектива, в частности, формируется психологическая реакция неприятия или   отторжения реформ. Человеческая психика выполняет консервативно-охранительную функцию, социальным аналогом которой является бюрократия, привыкшая делать все не спеша, осторожно, систематично. Во имя сохранения статус-кво бюрократия приводит в действие соответствующие нормы, сама же контролирует их выполнение, применяя в ряде случаев методы принуждения. Однако, обладая монополией на управленческую власть, она вскоре переходит черту допустимого; ее действия никто не контролирует, в результате средства управления, сами по себе, быть может, позитивные, становятся самоцелью и, будучи доведены до абсурда, превращаются в тормоз развития. Так позитивная функция становится негативной.

Иерархия власти.

Доминирующая черта бюрократии — четко установленная иерархия позиций, в которой низшие уровни контролируются и подчиняются высшим. Лица, облеченные наибольшими официальными (формальными) полномочиями, занимают верхние ступеньки иерархии. Таковыми являются президент, главный управляющий, председатель совета. В бюрократической пирамиде по мере движения сверху вниз объем власти уменьшается, а количество подчиненных возрастает. Принцип иерархии называется иначе «командной цепью».

Специализация задач.

Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только отдельных индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет определенную функцию. Так появляются отделы кадров, технического контроля и т. п.

Права и обязанности.

Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, чего ждут от него, и на что он может надеяться взамен (своевременное жалование в строго установленном размере, ежемесячный отпуск, гарантии занятости, оплата медицинской страховки).

Поскольку в наши дни слово «бюрократия» имеет негативный оттенок, специалисты предпочитают пере-давать его первоначальное значение термином «аполлоновская организация». Люди, занимающиеся реинжинирингом бизнес-процессов, утверждают, что попытки преодолеть бюрократию свидетельствуют о непонимании того факта, что она является не проблемой, а ее решением. Они считают, что бюрократия решает проблему фрагментированности управленческих задач, ибо является своего рода «клеем», скрепляющим всю совокупность усилий по их выполнению. И, стало быть, единственный, правильный путь устранения бюрократии — осуществление реинжиниринга бизнес-процесса, позволяющего уменьшить степень фрагментированности задач менеджеров компании. Бюрократией недовольны все. Однако с ней получается как с погодой, на которую жалуются, но не пытаются изменить.

С бюрократией тесно связаны другие, родственные ей, понятия, а именно бюрократ, бюрократизация и бюрократизм. Дадим их краткую характеристику.

Бюрократ — 1) лицо, принадлежащее к бюрократии, 2) должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу; формалист, волокитчик. О бюрократах американцы отзываются так: это люди, которые не изготовляют, не продают, не проверяют, не испытывают, а иногда даже не видят продукта и вместо этого узнают о нем из сухих отчетов, подготовленных другими аппаратчиками. Бюрократ ставит планирование выше действия, размышление — выше дела, абстрактное — выше конкретного.

Бюрократизация — увеличение численности и усиление роли чиновников в обществе. Бюрократизация охватывала российское общество на протяжении последних 200 — 250 лет и достигла своего апогея в последние годы. С распадом Советского Союза чиновничество должно было уменьшиться. Однако в действительности имел место обратный процесс. Новый управленческий аппарат не только вырос (по разным данным, сегодня в России чиновников всех уровней почти в 1,5 раза больше, чем раньше), но и укрепился. Ориентировочная численность российских чиновников — 15 млн. человек, а всего в народном хозяйстве нашей страны занято порядка 70 млн. Таким образом,   соотношение управленческого и рядового персонала составляет в России 1:4. Для сравнения, в Великобритании насчитывается более 500 тыс. чиновников, что составляет 2% от всех работающих и 1% от численности населения страны2.

До 1991 г. аппарат органов власти России составлял относительно небольшую часть государственного аппарата СССР и фактически выполнял функции ретранслятора общесоюзной политики. Поэтому в 1991 г. в России насчитывалось всего 43 федеральных министерства и ведомства. Однако в 1993 г. Российская Федерация превратилась из союзной республики в самостоятельное государство, и число ведомств моментально возросло до 85. В 1996 г. их количество сократилось до 66; при этом общая численность госчиновников умножилась. По данным Госкомстата России, число работников федеральных и региональных (субъектов РФ) органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти в Российской Федерации составило на сентябрь 1995 г. 1 млн. 64 тыс. человек.

За период с 1991 по 1995 гг. численность работников аппарата органов государственной власти РФ (без аппарата Минобороны, МВД, налоговой полиции, таможен и т. п.) увеличивалась по отношению к предыдущему году следующим образом: в 1992 г. — на 13,9%; в 1993 г.— на 12,9%; в 1994 г.— на 11,2%; в 1995 г.— на 5,7%. В целом, за четыре года количественный состав государственных служащих в стране вырос в 1,5 раза. Данный рост оказался наиболее значительным в сравнении с показателями численности работающих в других отраслях. Особенно это было заметно на фоне снижения удельного веса занятых в промышленности, строительстве, науке и научном обслуживании. На начальном этапе рассматриваемого периода (до 1995 г.) аппарат федеральных органов власти увеличился кратно — с 14,9 до 37 тыс. человек3.

Безудержное разбухание бюрократического аппарата было сопряжено с крупной социальной болезнью — растущим отрывом органов государственной власти и управления от реальных нужд населения.

Росту государственно-бюрократического аппарата управления в постсоветской России способствовали расширение доступа госслужащих к коммерческим операциям, возрастание доходности бюрократической должности вследствие отмены контроля государства за работой чиновничества, получившего возможность распоряжаться государственными ресурсами. Расходы на содержание управленческого аппарата постоянно росли. Если в 1992 г. они составляли 0,6% ВВП, то в 1996 г. — уже 0,8%4.

Постепенно стиралась грань между работником аппарата управления и коррупционером. Согласно оценочным данным, подавляющее большинство современных чиновников — взяточники, тесно связанные с теневой экономикой, а сегодня и с мафиозными структурами. Высказывается мнение, что столь коррумпированного государственного аппарата в России не было с начала XX века.

Как свидетельствует отечественная история, бюрократия была сильна всегда. Так, в годы правления Александра I и Николая I управленческий аппарат представлял собой самостоятельную силу, от произвола которой страдало все российское общество. Усилия, направленные на борьбу с воровством и мздоимством чиновников, практически не приносили успеха. И в советских условиях граждане полностью зависели от воли чиновников. В некоторых странах Восточной Европы, например в Польше, переход от социалистической к демократической системе управления способствовал росту численности высшего бюрократического аппарата и усилению его влияния в обществе.

Бюрократия как социальная группа необходима обществу, ибо, как отмечал испанский политолог Л. Санистебан, она осуществляет функции управления им, и без нее не могут существовать никакие властные структуры. Американский историк экономики И. Валлерстайн считает, что в ближайшем, а может быть и отдаленном будущем коррупция в среде российского чиновничества сохранится. Сходной точки зрения придерживался и М. Вебер, проанализировавший последствия революции 1905 г. и предрекший, что в России произойдет еще одна революция, в которой победит не пролетариат, а бюрократия.

Бюрократизм — 1) система политического, экономического и социального управления, основанная на отрыве центров исполнительной власти от воли членов общества и осуществляемая посредством разветвленной сети чиновников, полицейского аппарата и администрации; 2) бюрократические методы управления, характеризующиеся произволом и волюнтаризмом; 3) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей; 4) система управления, осуществляемая аппаратом, состоящим по преимуществу из чиновников, наделенных властью и привилегиями; 5) концентрация реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата, преследующих своекорыстные цели; 6) специфический стиль управления, подразумевающий безответственность, администрирование, непогрешимость чиновника.

Исследователи выделяют три значения термина «бюрократизм»: 1) захлестывание управленческих звеньев документооборотом и количеством бумаг; обилие согласований и комиссий; зарегламентированность и заорганизованность, чрезмерное число начальствующих инстанций; длительные и сложные процедуры получения необходимых ресурсов; волокита, отписки, ненужная отчетность и т. д.; 2) тайна, секретность, за-крытая социальная группа; нацеленность на выполнение только своих задач и функций; существование управленческого аппарата ради него самого; 3) «профессиональное заболевание» работников аппарата, обюрокрачивание.

По мнению Е.И. Комарова, главная особенность употребления «бюрократических» понятий состоит в том, что с их помощью обозначают не только отрицательные, но и положительные организационные явления5. Сравнение понятий «бюрократия», «бюрократ» и «бюрократизм» представлено в Приложении 1.

Все представленные понятия включают властный момент, находящий свое отражение в правах, господствующих в данной системе управления, ее подразделениях. Сращение бюрократизма с властной структурой делает борьбу с ним весьма затруднительной. Зачастую уничтожение бюрократизма оборачивается разрушением управленческой системы в целом и возникновением на ее месте еще более бюрократизированных форм управления. Этот парадокс неоднократно проявлялся в истории, в том числе и нашей страны (вспомнить хотя бы попытку большевиков уничтожить царскую бюрократию, которая окончилась утверждением еще большего бюрократизма). Стремление демократов начала 1990-х гг. покончить с советским бюрократизмом привело к неимоверному разрастанию последнего: вместо 18 млн. управленцев, приходившихся на весь СССР с населением в 280 млн. человек, появилось более 20 млн. чиновников, «работавших» на 146 млн. россиян. При этом новоявленные бюрократы по своему неумению работать даже превосходили прежних.