Двухпалатная структура парламента в Японии и Бразилии

     Введение

     В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит  законодательной. Исполнительная и  судебная ветви власти хотя и имеют  свою сферу деятельности, но действуют  от имени и во исполнение закона.

     Законодательная власть осуществляется прежде всего  общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера  — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось  обобщенное название «парламент».

     Парламент играет важную роль в формировании государственной политики, но для  этого необходимы следующие условия:

     1.Парламент  должен быть способным эффективно  функционировать, избегать внутренних  конфликтов и чётко придерживаться  своего регламента;

     2.Парламент  должен владеть всесторонней  информацией о состоянии дел  в государстве на том же  уровне, что и исполнительная  власть, которая имеет в своём  распоряжении большую инфраструктуру.

     3. Парламент должен иметь структуру, которая обеспечивала бы парламентёров аналитическими материалами по проблемам государственного строительства, политики, экономики, культуры, образования, медицины, новейших технологий и др.

     Все вышеизложенное определило актуальность курсовой работы.

     Задача  данной курсовой работы провести сравнительный  анализ двухпалатной структуры парламента в Японии и Бразилии. 

     Глава I. Развитие парламентских структур в зарубежных странах.

     Термин  «парламент» происходит от французского «парле» — говорить. Французский  язык широко использовался аристократией  в средневековой Англии, считающейся  родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем  Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

     Парламент — высший общенациональный представительный орган государства. Во всех современных конституциях он определяется как носитель верховной законодательной власти. Представительные учреждения возникли еще в феодальных государствах. Но тогда они были совещательными органами при монархе и имели лишь ограниченные финансовые права. Поэтому можно считать, что парламенты в подлинном их значении возникли в буржуазном государстве.¹

     Современный парламент — это высший орган  народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения  главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.²

     По  структуре парламенты — однопалатные или двухпалатные . Способы формирования нижней и верхней палат различны. Члены нижней (первой) палаты обычно называются депутатами, народными представителями и избираются на четыре-пять лет ибо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай), либо посредством косвенных выборов (Бутан, Свазиленд). Верхняя (вторая) палата, состоящая из сенаторов(или других лиц), формируется различными способами: путем прямых выборов (США, Бразилия, Италия, Румыния, Япония), путем непрямых выборов (Франция, Индия, Беларусь), сочетанием прямых и косвенных выборов (Испания), назначения на должность (Канада, Иордания, Таиланд, ФРГ). В ряде стран при формировании сената используется несколько способов (Бельгия, Норвегия). В Великобритании на протяжении многих веков места в палате лордов ряд членов палаты занимали по наследству. Срок полномочий верхних палат — пять, шесть и даже восемь лет (например, в Республике Палау). ³

     Палаты  парламента имеют разные названия (нередко  — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в  большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем  нижняя.

     Верхняя палата может быть либо слабой, когда  она в состоянии отсрочить  принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться  с решением нижней палаты — может  быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

     Глава государства является участником законодательной  власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в  тех странах, где глава государства  не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует  в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).

     Двухпалатный  парламент—это структура парламента (а иногда и других представительных органов), при которой он состоит из двух палат.

     Палаты  парламента различаются по составу, порядку формирования, кругу полномочий.

     Смысл разделения парламента на две палаты может заключаться в:

     -необходимости обеспечить как пропорциональное представительство всего населения страны, так и равное представительство отдельных территорий независимо от их размера. Так, в федеративных государствах верхняя палата обычно представляет регионы и состоит из равного числа депутатов от каждого субъекта федерации;

     -обеспечении большего консерватизма в принятии законодательных решений. Как правило, верхняя палата формируется менее демократическим путем, чем нижняя: для ее членов устанавливается более высокий возрастной ценз, она может избираться не напрямую населением, а, например, региональными органами власти, наконец, она может состоять из вовсе не избираемых гражданами лиц. В результате верхняя палата более склонна занимать позиции, близкие правительству страны, либо направленные на недопущение резких перемен.

     Исторически первым образцом двухпалатной системы  была организация английского парламента с его палатой лордов (верхняя  палата) и палатой общин (нижняя палата). Развитие палаты лордов можно проследить, начиная еще со времени Великой  Хартии Вольностей (1215 г.). В период буржуазных революций в Англии (17 век) и во Франции (18 век) верхние палаты были упразднены как выражающие интересы контрреволюционной феодальной аристократии, однако уже вскоре восстановлены (например, Палата Лордов была восстановлена указом Кромвеля уже в 1657 г.). Причиной восстановления двухпалатной системы явилось обострение противоречий между недавними союзниками по антифеодальной борьбе - крупной  и мелкой буржуазией. В период расширения избирательного права и распространения  его на малоимущие слои населения наличие двухпалатной системы помогало нейтрализовывать в парламенте влияние социалистических и др. радикальных фракций. Поэтому социалисты, а затем и коммунисты активно добивались введения однопалатной системы (во Франции это едва не удалось сделать в 1946 г.). В унитарных восточноевропейских государствах после прихода к власти коммунистов двухпалатная система (там, где она существовала) была заменена на однопалатную. С момента возникновения федерации североамериканских штатов в 1787 г. двухпалатная система стала приобретать также и другой смысл: верхняя палата в федеральном парламенте стала органом, отражающим в большей мере интересы субъектов федерации в противовес нижней палате, более выражающей общенациональные интересы. Значение верхней палаты как органа регионального представительства (включая не только федеративные, но и децентрализованные унитарные государства) подкрепляется характерным принципом ее комплектования, существующим во многих государствах. Этот принцип заключается в том, что субъекты федерации (части унитарного государства) представлены в верхней палате равным числом голосов, хотя число избирателей в них может различаться в десятки раз. Такой порядок существует, например, в России и США, где субъекты федерации представлены в верхней палате каждый 2 членами. Еще более яркой иллюстрацией идеи регионального представительства является принцип непосредственного делегирования органами власти субъектов федерации своих представителей в верхнюю палату, существующий, напр., в России и Германии. «Спор» между двухпалатной системой и однопалатной системой продолжается и незакончен и по сей день. Помимо обширных и многонациональных государств, где использование двухпалатной системы вполне естественно, двухпалатные системы продолжают сохранять или вводить небольшие национально однородные государства. Так в 1989 г. двухпалатная система восстановлена в Польше, 1990 г. в Румынии, в 1995 г. установлена в Казахстане, в 1996 г. - в Кыргызстане и Белоруссии. Двухпалатная система существует в настоящее время как в федеративных, так и в унитарных государствах.

     Способы формирования верхних палат довольно разнообразны. К основным из них  относятся:

     1.Формирование  верхней палаты посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов.  Такая практика существует во  Франции: Сенат - верхняя палата  парламента Франции, избирается  на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими  из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов  генеральных советов и муниципальных  советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в  метрополии, 8 - в заморских департаментах, 5 - в заморских территориях. Таким  образом, здесь имеют место  выборы косвенным голосованием.

     2.Формирование  верхних палат посредством прямых  выборов, однако с отличиями  от той системы, которая применяется  при формировании нижних палат.  Такой порядок применяется в  Италии, США, Австрии. При избирании  Сената (верхней палаты) действует  мажоритарная система с элементами  пропорционализма ( в отличие от  пропорциональной системы выборов  нижней палаты). Выборы в Сенат  проводятся по одномандатным  избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и, как правило, "связан" обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии).

     3.Формирование  верхней палаты путем назначения  применяется в наиболее чистом  виде в Канаде и Германии. Верхняя  палата парламента Канады (Сенат)  состоит из 104 членов, назначаемых  генерал-губернатором по рекомендации  премьер-министра. Предполагается, что  сенаторы представляют ту провинцию,  от которой они назначены. Для  сохранения принципа равного  представительства провинции разбиваются  на 4 группы, каждая из которых  имеет право быть представленной 24 сенаторами.

     4.Традиционный  феодальный способ формирования  верхней палаты применяется в  Великобритании. Палата лордов британского  парламента формируется на невыборной  основе. Членство в ней связывается  с получением дворянского титула, дающего право быть членом  палаты лордов. Среди членов палаты - 1195 герцогов, маркизов, графов, баронов  и виконтов. Это пэры парламента. Одиннадцать членов палаты - лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциями). Они назначаются из числа лиц,  занимавших или занимающих высокие  судейские должности, для оказания  помощи палате при решении  судебных дел. Так же принцип  наследственности применяется в  Бельгии, Ирландии.

     5. В ряде случаев верхние палаты  формируются смешанным путем:  часть их членов избирается, часть  назначается, остальные занимают  место по наследственному принципу (Непал).

     Даже  в пределах одной страны порядок  выборов членов в верхнюю палату может быть различным. В Швейцарии, например, члены Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других – кантональными парламентами.

     В соответствии с общепринятой в мире практикой нижняя палата парламента всегда избирается непосредственно  населением. Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от 2 до 7 лет. Так, в США Палата представителей избирается на 2 года, Бундестаг ФРГ  и Палата представителей Японии –  на 4 года, Национальное собрание Франции  – на 5 лет, Палата представителей Ирландии – на 7 лет.

     В некоторых странах для верхней  палаты, в отличие от нижней, не установлен срок полномочий, либо этот срок более  длительный. Их состав обновляется  полностью либо по частям, что дает верхней палате существенные организационные  преимущества, обеспечивает непрерывность  законодательной власти. Например, Сенат США обновляется каждые 2 года на одну треть. Частично обновляемые  верхние палаты не подлежат роспуску. К кандидатам в депутаты верхних  палат предъявляются, как правило, более строгие требования, например высокий возрастной ценз (иногда он составляет 30 – 40 лет) и др.

     В тех странах, где допускается  досрочный роспуск парламента, досрочно могу распускаться только нижние палаты.

     Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу  Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть - Лагтинг, остальные  же депутаты составляют нижнюю часть - Одельстинг. При этом соотношение  политических сил в обеих частях одинаково. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом  в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому  Стортинг нельзя безоговорочно отнести  к двухпалатному парламенту. До недавнего  времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. В настоящее время он является однопалатным органом.

     В большинстве современных парламентов  права верхних палат ограничены по сравнению с правами нижних палат. Например, во многих странах  финансовые законопроекты могут  быть внесены только в нижние палаты, а верхние палаты не могут оказывать  какое-либо влияния на их принятие. В парламентах, где палаты неравноправны, устанавливаются определенные процедуры  преодоления возражений верхних  палат в отношении нефинансовых законопроектов, одобренных нижними  палатами.⁴