Законы и подзаконные акты

  Следует сказать, что группа  федеральных законов достаточно  неоднородна, в том числе и  по юридической силе. Среди большинства  кодексов, имеющих силу федерального  закона, есть такие, которые по  юридической силе занимают положение  "первого среди равных". К  примеру, все федеральные законы, направленные на регулирование  имущественных и личных неимущественных  отношений, должны соответствовать  Гражданскому кодексу Российской  Федерации (ч.2 ст.3 ГК РФ).

  Всего, к понятию закон можно  отнести следующие виды актов  высшей юридической силы федерального  уровня, которые действуют на  территории Российской Федерации:  Конституция Российской Федерации  1993 года, законы Российской Федерации  о поправке к Конституции Российской  Федерации, федеральные конституционные  законы, законы, принятые путем референдума,  кодексы Российской Федерации,  федеральные законы, законы Российской  Федерации. 

  Ко второму уровню правовой  системы (уровень субъектов Российской  Федерации) относятся конституции  и уставы субъектов Российской  Федерации, конституционные законы  в некоторых субъектах Российской  Федерации (например, в Республике  Саха (Якутия) и др.), кодексы и  законы субъектов Российской  Федерации, принимаемых законодательными  органами субъектов Российской  Федерации. Для третьего уровня  российской правовой системы  (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона  не характерно.

  Множественность видов законов  федерального уровня свидетельствует  о наличии большого количества  форм закрепления законодательных  норм. Выбор нужной формы закона  достаточно важен, т.к. напрямую  влияет на его эффективность.

  Одним из пробелов в Конституции  Российской Федерации является  отсутствие нормы о полномочиях  в толковании федеральных законов.  Это негативно влияет на применение  и реализацию федеральных законов.  Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал в этом вопросе следующую позицию: поскольку в законодательном процессе принимают участие и Государственная Дума, и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации, то акт официального разъяснения федерального закона должен, во-первых, быть издан в форме федерального закона, во-вторых, этот акт должен приниматься, подписываться и обнародоваться, как и федеральный закон, в-третьих, акт официального разъяснения должен иметь силу федерального закона.¹²

  Предложенный Конституционным Судом  Российской Федерации порядок  толкования федеральных законов,  безусловно, является компромиссным  решением, однако, он вряд ли будет  удобен для законодателя, ввиду  чрезвычайно высокой загруженности  Государственной Думы. На наш  взгляд, необходимо внесение дополнений  в Конституцию Российской Федерации  о делегировании Государственной  Думе полномочия толкования федеральных  законов в форме постановлений,  поскольку именно этот орган  больше чем Совет Федерации  или Президент участвует в  законодательном процессе.

  За период с начала 90-х гг. и  по настоящее время темпы и  объем законодательной деятельности  представительного и законодательного  органа Российской Федерации  - Федерального Собрания - значительно  возросли, по сравнению с предыдущим  периодом. Им принято около полутора  тысяч федеральных законов. Тенденция  количественного увеличения федеральных  законов оправданна, хотя удельный  вес законов в системе нормативных  правовых актов, по подсчетам  специалистов, вырос не намного,  поскольку вместе с возросшей  активностью законодателя одновременно  возросла активность других субъектов  правотворчества.¹³

  Вместе с увеличением доли  федеральных законов по сравнению  с предыдущим периодом существенно  возросла и его роль в российском  обществе, значительно вырос его  авторитет. За последнее десятилетие  федеральный закон в действительности  стал основным и ведущим источником  права в России, ведущим регулятором  важнейших сфер жизни российского  общества.

  Однако количественное увеличение  федеральных законов привело  к чрезмерной поспешности в  их принятии, к снижению качества  принимаемых федеральных законов. Механизм обеспечения тех или иных законодательных актов зачастую дает сбои. Не случайно, вопрос несовершенства законодательной базы в настоящее время поднимается на самом высоком государственном уровне и вызывает тревогу.

  Проблема несовершенства законодательной  базы вызвана не только недостаточным  учетом разработчиками требований  законодательной техники, но и  недостаточным учетом новейших  научных теоретико-прикладных исследований  в сфере законотворчества. Так,  чрезмерная поспешность в принятии  федеральных законов зачастую  влечет за собой вторжение  в правотворческие полномочия  других федеральных органов государственной  власти, созданию иллюзии, что  федеральным законом может быть  урегулирован вообще любой вопрос  и любое общественное отношение.  Невнимание законодателя к вопросам  соотношения федерального закона  с другими видами нормативных  правовых актов федеральных органов  государственной власти пагубно  отражается на всей системе  нормативного регулирования, ведет  не к взаимодействию, а к соперничеству  и необоснованной конфронтации  федеральных правотворческих органов.

  Все это еще раз подчеркивает  необходимость скорейшей теоретической  разработки вопросов оптимального  соотношения федеральных законов  и подзаконных нормативных правовых  актов федеральных органов государственной  власти и закрепление целого  ряда положений на нормативном  уровне.

  Закрепление прав и свобод  человека в качестве высшей  ценности во 2-й статье Конституции  Российской Федерации предполагает  существенные изменения и в  содержательной (материальной) стороне  федеральных законов. Но, как показывает  современная практика, в содержании  многих федеральных законов все  больше и больше реализуются  экономические интересы определенных  групп в ущерб защите прав  и свобод большинства населения  страны.

  Таким образом, именно законы, содержащие нормы общего характера  и принимаемые представительным (законодательным) органом Российской  Федерации либо путем референдума  (непосредственного правотворчества), призваны составить фундамент  правопорядка в российском обществе, наиболее важную, центральную часть  всего нормативного правового  массива России.

2  Понятие и виды подзаконных нормативных правовых актов

  В системе нормативных правовых  актов, помимо законов, выделяют  множество других видов нормативных  актов, условно объединяемых понятием "подзаконные нормативные правовые  акты". Такое разделение нормативных  актов показывает, что правовое  регулирование общественных отношений  в современных государствах осуществляется  не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться  в идеале, но и другими видами  нормативных правовых актов, в  виду высокой сложности и динамичности  регулируемых общественных отношений.  Подзаконные нормативные правовые  акты призваны развивать и  конкретизировать положения законов,  а также соответствовать им. В  подзаконных нормативных правовых  актах содержится значительная  часть всех правовых предписаний.

  Существование этой группы нормативных  актов связано с реализацией  принципа разделения властей.  Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого  избрания народом своих представителей  и наделенной правом принимать  законы, в государстве должна  функционировать исполнительная  власть, которая исполняет эти  законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь  на законах. Независимость и  самостоятельность каждой ветви  власти обусловлены правом принимать  "свои" правовые акты. В доктрине  континентальной правовой системы  сложилась традиция наделять  правом издания нормативных правовых  актов только законодательные  и исполнительные органы государственной  власти, а судебные органы при  решении конкретных дел должны  издавать только правоприменительные  акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным  лицам), такие как приговоры, решения  суда и т.п.

  В современной России к подзаконным  нормативным правовым актам федерального  уровня относятся: 1) нормативные  постановления палат Федерального  Собрания Российской Федерации; 2) нормативные указы главы государства  - Президента Российской Федерации; 3) нормативные постановления Правительства  Российской Федерации; 4) нормативные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти; 5) нормативные  правовые акты иных ведомств  Российской Федерации.

  Ни в Конституции Российской  Федерации, ни в действующих  федеральных законах не закреплено  понятия подзаконного нормативного  правового акта. Хотя оно активно  используется и в решениях  Конституционного Суда Российской  Федерации¹⁴, и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

  Основными признаками этого понятия  являются: во-первых, закрепление в  конституции, законе или ином  нормативном правовом акте полномочия  за определенным органом издавать  нормативные правовые акты, основанные  на законе, а также рамки правотворческой  компетенции и виды нормативных  правовых актов, соответствующие  этой компетенции. В Российской  Федерации этот вопрос четко  и исчерпывающим образом не  решен ни в Конституции, ни  в законах, ни в иных нормативных  правовых актах. Это служит  причиной частых нарушений законности  в правотворческой сфере различными  правотворческими органами при  издании подзаконных нормативных  актов.

  Во-вторых, в определении юридической  силы и основы издания подзаконного  нормативного правового акта  используются специальные юридические  формулы. Такие как "на основании  и во исполнение закона", "не  должны противоречить закону", "в соответствии с законом"  и др. Все эти законодательные  формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени  зависимости подзаконных нормативных  правовых актов от законов.

  В-третьих, в данной группе  актов осуществляется опосредование  норм законов при помощи воспроизведения,  дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм. К  четвертому признаку подзаконных  нормативных правовых актов можно  отнести то, что им присущ упрощенный  порядок принятия, опубликования  и введения в действие по  сравнению с законом, поэтому  они быстрее и оперативнее  реагируют на изменение жизненной  обстановки, с большей эффективностью  приспосабливаются к меняющейся  действительности.

  Нормы подзаконных нормативных  правовых актов в большинстве  своем являются нормами видового  значения по отношению к нормам  законов, которые являются нормами  родового значения. Из этого пятого  признака вытекает, что орган,  издающий подзаконный нормативный  правовой акт, как правило,  принимает норму видового значения  при наличии нормы родового  значения, благодаря чему происходит  дальнейшее развитие норм законов  с помощью норм подзаконных  нормативных правовых актов.

  В-шестых, подзаконным нормативным  правовым актам присуща высокая  степень неоднородности, условно  объединяемых в одну общую  группу. Все эти акты имеют  различную юридическую силу, имеют  различные наименования и форму  издания.

  Другое, одно из главных свойств  актов данной группы, состоит  в том, что система подзаконных  нормативных правовых актов имеет  иерархическую структуру, основанную  не столько на иерархии органов,  сколько на нормативно закрепленном  положении нормативных правовых  актов того или иного органа  в системе всех нормативных  правовых актов Российской Федерации.

  Таким образом, различные виды  подзаконных нормативных правовых  актов имеют различную юридическую  силу, различную форму, но все  они, в массе своей, находятся  в иерархической зависимости  от закона. Это акты особого  юридического качества, все они  находятся "под" законом.  Приставка "под" в данном  термине указывает на подчиненное  положение одного предмета от  другого. В специально-юридическом  значении приставка "под"  в термине подзаконный акт  означает их системную зависимость,  иерархическое свойство быть  хотя бы на одну ступень,  на один уровень, но ниже  закона, располагаться под законом.

  Однако подзаконность данной  группы нормативных правовых  актов вовсе не означает их  юридическую "необязательность". Все эти акты обладают необходимой  юридической силой, они также  как и законы обязательны для  исполнения. Разница только в  том, что их юридическая сила  не имеет того верховенства, как  это характерно, к примеру, для  федеральных законов.

  Помимо иерархической зависимости  выделяется и материальная (содержательная) зависимость всех подзаконных  нормативных правовых актов от  закона, выражающаяся в том, что  закон регулирует все наиболее  важные, принципиальные отношения  (первичное регулирование), а все  остальные отношения регулируются  всеми остальными нормативными  правовыми актами меньшей юридической  силы (вторичное регулирование). Существование  сферы вторичного регулирования  обусловлено тем, что после  принятия, к примеру, федерального  закона органы, наделенные различной  компетенцией издают нормы более  подробной регламентации, без  которых невозможно реализовать  предписания федеральных законов.  Помимо этого, принимаются также  нормы, распределяющие обязанности  между различными подразделениями,  службами по своевременному исполнению  федерального закона, порядок взаимодействия  с гражданами, приоритетные формы  этого взаимодействия, процедурные  вопросы принятия правовых и  управленческих решений.