По объему сфера вторичного
регулирования может быть не
меньше, а даже больше сферы
регулирования законом. По утверждению
многих ученых, и с ними следует
согласиться, сфера подзаконных
нормативных правовых актов в
российской правовой системе
занимает самостоятельную позицию,
свидетельствующую "о ее зрелости
и большей жизненной адекватности
по сравнению с любым иным
видом источников правовой системы".
По сфере действия подзаконные
нормативные правовые акты можно
подразделить на общерегулятивные,
отраслевые (ведомственные) и местные.
Однако, для нашего исследования
наибольшее значение будет иметь
классификация подзаконных нормативных
правовых актов по органам
их издающим.
Особое положение в системе
подзаконных нормативных правовых
актов федерального уровня правовой
системы занимают нормативные
постановления палат Федерального
Собрания Российской Федерации.
Они могут быть приняты палатами
только по строго определенным
в Конституции Российской Федерации
вопросам. Юридическая природа таких
постановлений, их место в иерархии
источников права на законодательном
уровне остались неопределенными.
Следует согласиться с А.С.
Пиголкиным, который считает, что
только небольшую часть всех
постановлений палат Федерального
Собрания можно признать в
качестве источников права15.
Это постановления Совета Федерации об
утверждении изменения границ между субъектами
Федерации и регламенты палат, принимаемые
в форме постановлений. Условно к этой
группе можно отнести и постановления
Государственной Думы об амнистии. Нормативность
акта об амнистии носит действительно
условный характер, поскольку этот вид
актов сочетает в себе как признаки нормативного
правового акта (неперсонифицированность
адресата), так и признаки правоприменительного
акта (однократное действие). А остальные
постановления (о прохождении законопроектов
и др.) следует отнести к актам ненормативного
характера.
Таким образом, предмет регулирования
нормативными постановлениями палат
чрезвычайно мал, их принятие
носит скорее исключительный, чем
постоянный для палат характер.
По юридической силе одним
из важных видов подзаконных
нормативных правовых актов являются
нормативные указы Президента
Российской Федерации. Конституция
Российской Федерации наделяет
Президента правом издания указов
и распоряжений (ч.1 ст.90). В форме
указов издаются и нормативные
акты (ст.115) и ненормативные акты
(назначения на должности, награждения
и т.д.). Нас будут интересовать
только нормативные указы Президента
Российской Федерации.
Нормативные указы Президента
РФ следует отнести к такому
виду подзаконных нормативных
правовых актов, который по
юридической силе уступает только
Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам,
федеральным законам и нормативным
постановлениям палат Федерального
Собрания Российской Федерации.
Их высокое место и роль
в правовой системе обусловлены
конституционным статусом Президента
России в обществе и государстве, важности
возложенных на него полномочий, которые
вместе с тем налагают на него и особую
ответственность перед гражданами за
состояние законности и правопорядка
в стране, в особенности в сфере нормативного
регулирования общественных отношений
путем издания собственных нормативных
указов.
Главенствующую роль среди нормативных
правовых актов исполнительных
органов государственной власти
занимают постановления Правительства
Российской Федерации. По Конституции
Российской Федерации Правительство
Российской Федерации осуществляет
исполнительную власть в Российской
Федерации (ст.110) и "является
коллегиальным органом, возглавляющим
единую систему исполнительной
власти Российской Федерации"
(ст.1 ФКЗ "О Правительстве Российской
Федерации"16).
В науке также утвердился термин, определяющий
правительство страны как "орган общей
компетенции".
Полномочия Правительства Российской
Федерации определены статьями 112-114
Конституции Российской Федерации,
а более четко и исчерпывающим
образом они определены в гл.3
Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации".
Правительство Российской Федерации
"на основании и во исполнение
Конституции Российской Федерации,
федеральных законов, нормативных
указов Президента: издает постановления
и распоряжения, обеспечивает их
исполнение" (ч.1 ст.115 Конституции
РФ). В случае противоречия постановлений
Правительства Российской Федерации
Конституции Российской Федерации,
федеральным законам и указам
Президента Российской Федерации
они могут быть отменены Президентом
(ч.3 ст.115 Конституции Российской
Федерации). Отсюда вытекает подчиненное
положение правительственных нормативных
актов по отношению к Конституции,
федеральным законам и нормативным
указам Президента, что говорит
об их, безусловно, подзаконном характере.
Само по себе указание на
то, что постановления Правительства
Российской Федерации издаются
на основании и во исполнение
закона означает, что конкретизируя
закон, они не могут ему противоречить
и выходить за его рамки.
Подзаконный характер постановлений
Правительства России свидетельствует
о вторичности нормативного регулирования,
осуществляемого всеми органами
единой системы исполнительной
власти, основная деятельность которых
должна быть направлена, в первую очередь,
на организацию исполнения заложенных
в законе установок.
Форма правительственных нормативных
правовых актов однозначно определена
в ст.23 ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации": "Акты,
имеющие нормативный характер, издаются
в форме постановлений Правительства
Российской Федерации".
Единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации
образуют федеральные органы
исполнительной власти и исполнительные
органы власти субъектов Российской
Федерации по предметам ведения
Российской Федерации и совместного
ведения (ч.2 ст.77 Конституции РФ).
Благодаря этому обеспечивается
исполнение постановлений федерального
Правительства.
Постановления Правительства Российской
Федерации обладают наибольшей
юридической силой по отношению
к нормативным правовым актам
федеральных органов исполнительной
власти, актам высших должностных
лиц субъектов Российской Федерации
(руководителей высших исполнительных
органов государственной власти
субъектов Российской Федерации)
и всех остальных органов исполнительной
власти субъектов Российской
Федерации.
В системной реализации законов
с помощью подзаконных нормативных
правовых актов особое значение
имеют нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной
власти. Эти акты издаются всеми
полномочными органами, которые
входят в структуру федеральных
органов исполнительной власти,
утверждаемой Президентом России
на основании ч.1 ст.112 Конституции.
К числу этих органов относятся
в первую очередь федеральные
министерства, государственные комитеты
Российской Федерации, федеральные
службы, российские агентства, федеральные
надзоры, межведомственные комиссии
и т.д.
Ведомственные акты могут издаваться
только в случаях и пределах,
предусмотренными федеральными
законами, указами Президента Российской
Федерации, постановлениями Правительства
Российской Федерации и положениями
о соответствующих органах, определяющими
компетенционные пределы деятельности
указанных органов.
Для ведомственных актов РФ
характерны следующие признаки:
1) это
в первую очередь акты органов
государственного управления, обладающих
специальной компетенцией, в отличие
от актов Правительства Российской
Федерации, являющегося органом
общей компетенции;
2) они
принимаются на основе и во
исполнение федеральных законов,
актов Президента и Правительства
России. В научной литературе
подчеркивается не только подзаконный,
но и предметно-специализированный
характер ведомственных актов,
с присущими им свойствами
оперативной распорядительности
и тематической методичности
в целях обеспечения строгой
реализации законов и иных
нормативных правовых актов;
3) для
данного вида актов характерна
конкретность нормативных предписаний,
адресованность их к строго
определенному кругу лиц и
организаций;
4) правовое
воздействие данной группы актов
направлено на регулирование
внутриведомственных отношений
или строго очерченной сферы,
отрасли управления в пределах
собственных полномочий соответствующих
органов. Свое действие ведомственные
акты распространяют на должностных
лиц и работников данного ведомства,
а в целом ряде случаев они
обязательны для граждан и
организаций, не подчиненных данному
ведомству;
5) акты,
затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина,
устанавливающие правовой статус
организаций или имеющие межведомственный
характер, должны проходить регистрацию
в Министерстве юстиции Российской
Федерации и должны быть опубликованы
в официальном печатном органе,
после чего они вступают в
силу;
6) ведомственные
акты неоднородны по форме
и содержанию. Это вызвано, во-первых,
различием в характеристике самих
органов (коллегиальные и единоначальные)
и, во-вторых, спецификой компетенции
и характером решаемых органом
задач.
В настоящее время количество
видов ведомственных нормативных
актов ограничено, и среди них
могут быть постановления, приказы,
распоряжения, правила, инструкции,
положения (первый и третий
вид актов более характерны
для коллегиальных органов, второй,
в основном, для единоначальных,
например, Министерства внутренних
дел Российской Федерации).
По оценкам специалистов, в ведомственных
актах все еще встречается
вторжение в компетенцию других
органов, в т.ч. и законодательного,
слабо учитывается связь с
федеральными законами, основной
упор делается на указы Президента
РФ и постановления Правительства
РФ. Это не оправдано в рамках
существующих оснований для принятия
ведомственных актов. В федеральных
законах, во-первых, зачастую определяются
сферы принятия ведомственных
актов; во-вторых, могут содержаться
поручения конкретному органу
принять определенный акт; в-третьих,
даются указания на издание
повторяющихся ведомственных актов
одного типа; в-четвертых, определяются
пределы свободного усмотрения ведомств.
На практике эти пределы ведомственного
нормотворчества соблюдаются не всегда,
зачастую нарушается «мера подзаконности»17.
Принятие ведомственных актов, безусловно,
должно по большей части опираться на
закон, они должны издаваться "на основании
и во исполнение закона", выступая средством
его развития и конкретизации, а не "на
пустом месте".
Таким образом, нормативные правовые
акты федеральных органов исполнительной
власти (ведомственные акты) занимают
самостоятельную позицию среди
остальных источников права Российской
Федерации, в них содержится
значительная часть всех правовых
предписаний. Эти акты призваны
развивать и конкретизировать
положения федеральных законов,
актов Президента Российской
Федерации и Правительства России.
Они в большей степени, чем
другие акты отражают сложность
и динамику регулируемых общественных
отношений.
В целом система подзаконных
нормативных правовых актов Российской
Федерации выполняет очень важную
роль вторичного регулятора общественных
отношений, а также осуществляет
собственное регулирование по
определенным в законе вопросам.
3 Нормативные аспекты соотношения
законов и подзаконных нормативных
правовых актов
В законе может содержаться
общее указание на необходимость
принятия нормативного правового
акта иного вида, либо прямое
указание на принятие нормативного
правового акта конкретного вида
определенным органом по определенному
в законе вопросу. Помимо этого,
властный орган, основываясь на
уже принятом законе, может в
рамках своей компетенции принять
соответствующий нормативный правовой
акт в целях исполнения закона.
Формула "на основании
и во исполнение закона" показывает,
что подзаконный нормативный
правовой акт, конкретизируя и
развивая закон, не может выходить
за рамки предмета закона, не
может ему противоречить. К
примеру, в подзаконном акте
не могут быть установлены
принципиально иные, чем в законе
права и обязанности субъектов
права. Предметная сфера подзаконного
нормативного правового акта, издающегося
на основании и во исполнение
закона, определяется главным образом
предметной сферой закона.
Нормативные правовые акты,
изданные на основании и во
исполнение закона, являются, бесспорно,
подзаконными актами, а саму формулировку
"на основании и во исполнение
закона" можно считать "классической"
формулой, закрепляющей оптимальное
нормативное соотношение подзаконного
нормативного правового акта
с законом. Такая формула закреплена,
например, применительно к постановлениям
Правительства Российской Федерации.
Соотношение закона и подзаконного
нормативного правового акта, закрепленное
формулой "на основании и во
исполнение закона", может быть
опосредовано другими видами
подзаконных нормативных правовых
актов. Например, постановления Правительства
Российской Федерации издаются
на основании и во исполнение
не только Конституции Российской
Федерации и федеральных законов,
но и нормативных указов Президента
Российской Федерации.