Конституционное право Франции

6). Выборы в Европейский парламент.

Франции принадлежит 81 мандат в этом органе. Выборы проводятся на основании За- кона от 7 июля 1977 г. (с последующими изменениями) по единому избирательному округу по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. Допускается блокирование списков кандидатов.

Каждый баллотирующийся список должен включать столько кандидатов, сколько мандатов подлежат замещению. Списки кандидатов фактически представляются политическими партиями, хотя формального требования об этом нет. Списки — связанные. Каждый список с подписями кандидатов представляется в министерство внутренних дел уполномоченным представителем -мандатарием, который вносит в депозитную кассу избирательный залог в размере 100 тыс. фр. Залог подлежит возврату, если список получит не менее 5 % поданных голосов; кроме того, в случае непреодоления данного порога список не получает никакого возмещения расходов на избирательную пропаганду. Пока не истек срок для представления списков (третья пятница до дня голосования), любой из них может быть отозван, если за это выскажется большинство содержащихся в нем кандидатов. Отдельные кандидаты не отзываются, и даже если кандидат умер, заместить его нельзя. В период предвыборной кампании государственное радио и телевидение предоставляют два часа, которые поровну распределяются между партиями, представленными в палатах Парламента. Еще 30 минут распределяются поровну между остальными партиями с тем, что каждая из них имеет для изложения своей программы и пропаганды не менее пяти минут. Каждый список может истратить на пропаганду не более 80 млн. фр. Как и при каждом использовании пропорциональной системы. при выбытии члена Европарламента его место получает кандидат, идущий вслед за последним избранным. Избирательные споры разрешаются Государственным сове-том на пленарном заседании в течение 10 дней после дня голосования. Оспорить результаты голосования может любой избиратель. Своей резолюцией от 12 марта 1982 г. Европейский парламент пригласил государства — члены Сообществ унифицировать избирательную систему по выборам членов этого органа, применив пропорциональную с методом д'Ондта, но страны проигнорировали это предложение.

7). Референдум.

Французское конституционное право предусматривает как национальные, так и местные референдумы. В действующей Конституции этот институт отражен значительно шире, чем в предыдущих. Как отмечалось, в ст. 3 референдум определен как один из способов осуществления народом национального суверенитета. Национальный референдум урегулирован Конституцией трижды.

Прежде всего, в ст. 89 Конституции предусмотрен конституционный референдум, о котором выше уже говорилось. В ст. 11, как тоже уже отмечалось, предусмотрено право Президента по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат передавать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, экономических или социальных реформ и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов. Мы уже говорили об антиконституционной практике использования этой статьи Президентом Ш. де Голлем. Поэтому данная статья, имеющая много сходного с соответствующими положениями Веймарской конституции Германии 1919 г., заслуживает специального анализа. Правда, мы анализируем действующий текст ст. 11, в которую, как отмечалось, в 1995 г. были внесены отдельные изменения.

Назначение референдума по ст. 11 ограничено тремя условиями:

голосование может проводиться по предложению Правительства или по совместному предложению палат Парламента, а не по собственному почину Президента республики;

если референдум назначается по предложению Правительства, то такое предложение должно быть внесено во время сессии Парламента, причем Правительство должно сделать перед каждой палатой соответствующее заявление, которое подлежит обсуждению;

если законопроект одобрен на референдуме, то должен быть промульгирован в течение 15 дней после объявления итогов референдума, т. е. в тот же срок, что и закон, принятый Парламентом. Однако такой закон не подлежит отлагательному вето президента.

Впрочем, Конституция не предусматривает здесь какого-либо контроля за действиями Президента. Конституционный совет в решении о конституционности референдума 28 октября 1962 г объявил о собственной некомпетентности в вопросе об определении конституционности актов, принимаемых на референдуме в соответствии со ст. 11 Конституции. Ш. де Голль, назначая референдумы по этой статье, грозил в случае неодобрения своих предложений отставкой (что и сделал в 1969 г.), превратив этот институт в плебисцит о доверии себе. Его преемник Ж. Помпиду исход назначаемых референдумов со своей личностью уже не увязывал. За время действия Конституции 1958 г. процедура ст. 11 использовалась семь раз: 8 января 1961 г. и 8 апреля 1962 г. с целью решения алжирской проблемы, 28 октября 1962.г. и 27 апреля. 1969 г. с целью реформировать Конституцию страны, 23 апреля 1972 г. по вопросу о расширении состава Европейских сообществ, 6 ноября 1988 г. по вопросу о статусе Новой Каледонии — одной из заморских территорий Франции и 20 сентября 1992 г. по вопросу о ратификации Маастрихтских соглашений. Наконец, о референдуме без употребления этого термина идет речь в ч. 3 ст. 53 Конституции, где сказано, что любая уступка, обмен, присоединение территории недействительны без согласия заинтересованного населения. На этом основании возможно проведение как национальных, так и местных референдумов. На практике проводились референдумы в колониальных владениях Франции по поводу их дальнейшего статуса. Закон о слиянии и перегруппировках коммун 1971 г. предусмотрел местный референдум по вопросу об объединении коммун. Несмотря на отсутствие традиций таких референдумов и отрицательное отношение к ним ряда политических партий до 1984 г. было проведено 91 такое голосование49.

5. Государственные органы

1). Президент республики.

Этот институт по действующей французской Конституции — центральный в самом полном смысле этого слова, вершина в иерархии государственных органов. Вместе с Правительством (Советом министров) он образует центральную исполнительную власть. Можно сказать, что это — основной двигатель государственного механизма, располагающий самой полной информацией о положении дел в стране и за рубежом

Однако соотношение сил и практика взаимодействия между этими двумя органами зависят от партийного состава нижней палаты парламента. Когда большинство в этой палате составляют сторонники Президента, Правительство также состоит из его сторонников и проводит его политику. Когда же Президент вынужден формировать Правительство из своих противников, возможности влияния его на правительственную политику ограничены лишь его конституционными полномочиями.

Эволюция рассматриваемого института в Пятой республике в немалой степени обусловлена личными качествами деятелей, занимавших должность Президента. Первый из них генерал Ш. де Голль после конституционной реформы 1962 г., еще более усилившей власть главы государства, характеризовал этот институт как «гарант судьбы Франции и судьбы Республики»50, который является «лидером Нации, поставленным ею, чтобы отвечать за ее судьбу»51. Президенту предоставлена «безраздельная государственная власть, которая не может осуществляться никакой другой властью — ни министерской, ни гражданской, ни военной, ни судебной, не будучи им дарованной и поддержанной»52, потому что он является тем, кто может устанавливать и делегировать государственную власть53. Президент республики — «источник и обладатель»54 власти, пожалованной ему народным доверием; он может вновь обратиться к нации «посредством новых выборов или посредством референдума или посредством того и другого»55. Изменения в фактическом положении главы государства после получения им мандата из рук избирательного корпуса привели к ликвидации существовавшей и юридически существующей иерархии государственной власти. Схема осуществления власти во времена Ш. де Голля имела и Другие особенности, в частности, относившиеся к ответственности главы государства. Ш. де Голль считал, что только он отвечает перед народом в Целом, хотя эта ответственность не вытекает из Конституции и не может быть выведена ни из одной ее статьи. Обращения к народу, многочисленные выступления по радио и телевидению, пресс-конференции, поездки по стране, а также возведенная в систему практика референдумов, по сути являвшихся плебисцитами, — лишь проявления понимания им своей особой роли. Сменивший Ш. де Голля его соратник Жорж Помпиду стремился по возможности считаться с мнением парламентского большинства. Еще дальше шел в этом направлении следующий Президент Валери Жискар д'Эстен, также избранный при поддержке правых партий. Впрочем, к соответствующему изменению Конституции оба Президента не стремились. Что же касается Франсуа Миттерана, одного из лидер Социалистической партии, то на президентских выборах 1965 борясь против де Голля, он выступал за сокращение президентских полномочий и усиление Парламента. Когда же в 1981 г. он стал Президентом, то практически отказался от кардинальных ! конституционных реформ и в течение 14 лет пребывания у власти сохранял институт Президента в том виде, в каком он был 1 унаследован от де Голля. Нынешний Президент страны Жак Ширак, придя к власти, сделал заметный реверанс в сторону Парламента; в то же время он не забыл о заветах основателя Пятой республики Ш. де Голля. В своем послании Парламенту 19 мая 1995 г. он указывал: «...Наши институты должны иметь оригинальную организацию и уравновешивание властей, завещанные генералом де Голлем. Президент Республики воплощает преемственность страны, Правительство проводит политику нации, Парламент, как политическое выражение всеобщего голосования, законодательствует, контролирует и обсуждает основные ориентации развития нации»56.

Ж. Ширак предложил изменить методы работы Парламента. По его мнению, граждане должны знать свои права и обязанности. В настоящее время нормативная инфляция стала парализующей, и ей следует положить конец. Нужно ввести в действие новые акты, кодифицированные и простые, которые регламентировали бы самое главное. «Я приглашаю Парламент впрячься в эту работу... Я потребую от Правительства не передавать в Парламент ни одного законопроекта, который бы не сопровождался постоянными оценками возможных последствий как финансовых, так и практических в отношении граждан»57. По мнению Ж. Ширака, рабочий календарь Парламента слишком «скован», Парламент осуществляет недостаточный контроль за правительственной деятельностью, слишком поспешно обсуждает законопроекты в конце сессий; работа этого органа должна быть улучшена, в частности, изменены регламенты его палат

Действительно, по инициативе Ж. Ширака были осуществлены две конституционные реформы, которые упомянуты выше и развивают Конституцию в указанных направлениях. Компетенция. Задачи и функции Президента определены ст. 5 Конституции. Президент следит за соблюдением Конституции и обеспечивает нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории и соблюдения международных договоров.

В соответствии со ст. 19 Конституции полномочия Президента делятся на две группы: 1) осуществляемые в дискреционном порядке; 2) требующие для своего осуществления контрасигнатуры Премьер-министра, а в случае необходимости — ответственных министров.

Обратимся сначала к полномочиям Президента в сфере исполнительной власти.

В дискреционном порядке Президент назначает Премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению об отставке Правительства (ч. 1 ст. 8 Конституции). Назначение и прекращение полномочий других членов Правительства может иметь место лишь по представлению Премьер-министра (ч. 2 той же статьи). Полномочия членов Правительства автоматически прекращаются с изданием соответствующего декрета Президентом республики по представлению Премьер-министра. Отставка может иметь место по различным основаниям — вследствие политических событий либо признания должности министра несовместимой с другой должностью по решению Конституционного совета, когда лицо не выбирает для себя министерскую должность; отставка может быть автоматической вследствие осуждения министра Судом правосудия республики или судом общей юрисдикции (такой случай имел место в 1972 г.) либо по инициативе Премьер-министра или главы государства. Теоретически последний не может требовать отставки (ч. 2, ст. 8). На практике же к середине 80-х гг. имело место 12 таких отставок59.

При назначении Премьер-министра Президенту приходится считаться с позицией партийного большинства Национального собрания, ибо Правительство нуждается в доверии нижней па-латы Парламента. Поэтому реально свобода усмотрения Президента здесь ограничена. Однако уволить Премьер-министра и тем самым все Правительство в отставку Президент может в любое время. Ему надо лишь подумать о возможном преемнике уволенного Премьер-министра.

Согласно ст. 9 Конституции, Президент председательствует в Совете министров, а на основании ч. 1 ст. 13 подписывает обсужденные Советом министров (и, стало быть, контрасигнованные) ордонансы и декреты. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Президент ведает назначением на гражданские и военные должности государства, а в соответствии с частью четвертой указанной статьи может это право делегировать. Такие решения также нуждаются в контрасигнатуре. Практически Президент назначает всех высших чиновников с согласия или по инициативе Правительства,

В Конституции определен ряд весьма важных полномочии Президента, относящихся к внешним сношениям, обороне безопасности.

Он аккредитует чрезвычайных послов и посланников в иностранных государствах, а чрезвычайные послы и посланники этих государств аккредитуются при нем (ст. 14); ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их (ч. 1 ст. 52), однако для ратификации или одобрения мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международной организации, договоров, обременяющих финансы государства, изменяющих законодательные положения, относящихся к статусу лиц либо к уступке, обмену или присоединению территории, необходим закон, причем для территориальных вопросов — также согласие заинтересованного населения (ч. 1 и 3 ст. 53). Президента информируют обо всех переговорах о заключении соглашений, не подлежащих ратификации (ч. 2 ст. 52). В соответствии со ст. 15 он является главнокомандующим Вооруженными силами и председательствует в высших совета и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важное значение имеет не урегулированное Конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы; это право предоставлено Президенту в январе 1964 г. обычным декретом Правительства.

Акты, издаваемые Президентом в осуществление полномочий, вытекающих из ст. 14, 15, 52 Конституции, требуют контрасигнатуры. А вот для введения чрезвычайного положения в соответствии со ст. 16 контрасигнатуры не нужно. Эта статья изначально представляет собой объект острой критики со стороны демократически ориентированных авторов. Согласно этой статье, «когда институты Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение её международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой и нормальное функционирование конституционных публичных властей прервано, Президент Республики после официальной консультации с Премьер-министром, с председателями палат, а также с Конституционным советом принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами»