Конституционные основы статуса и принципы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Глава 3.  Конституционные основы статуса и принципы деятельности                                    прокуратуры Российской Федерации

3.1 Конституционные основы деятельности прокуратуры

Законность как режим функционирования правовой системы и метод осуществления государственной власти демократического общества несомненно включает в себя не только полноту законодательного урегулирования общественных отношений, но и равное отношение к любому человеку при применении законов и неотвратимость ответственности за их нарушение.

Поэтому законность признана Конституцией Российской Федерации (в ст.ст. 15 и 16) неприкосновенной социальной ценностью, объявлена одной из составляющих основы конституционного строя современной России, и в силу этого она подлежит государственной охране, ибо антизаконность и беззаконие подрывают не только эти основы, но и посягают на национальную безопасность страны и ее правовой системы.9

Несмотря на такую важность проблемы защиты и охраны законности, многие ученые-правоведы, в том числе и большинство разработчиков Конституции РФ, эту функцию (в смысле деятельности) российского государства не рассматривают в качестве основной (конституционной). Защита законности, в том числе охрана прав и свобод человека, может быть осуществлена, по их мнению, и через суд, путем обращения туда заинтересованных сторон, без создания для этого специализированного конституционного органа власти, каковым в России более 280 лет традиционно является Прокуратура. Поэтому, – предлагают они, – надзорную функцию прокуратуры надо отменить, оставив за ней только функцию уголовного преследования, а прокуратуру передать в структуру судебной или исполнительной власти. Прокуратура ими рассматривается как атрибут тоталитарного государства. В качестве положительного примера при этом приводятся правовые системы стран западной демократии (США, Франции, ФРГ и т.д.).

Однако подобная концепция является ошибочной. Во-первых, деятельность государства по надзору за исполнением законов в России возникла как демократическое явление, поскольку возникновение "правительствующего" сената в тот период было признаком демократизации власти, за деятельностью которого надзирал первый Генерал-прокурор России.

Во-вторых, деятельность эта существует не потому, что есть и учреждена прокуратура, а потому, что " возникновением большого количества законов возникает необходимость в законности...". В-третьих, у российского государства, в отличие от других видов деятельности, эта деятельность и орган, ее осуществляющий (прокуратура), представляют собой уникальный элемент в системе государственного механизма, который не вмешивается в практическую деятельность правоприменителя, а осуществляет повсеместный надзор за законностью действий во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и реагирует специфическими своими мерами на все виды нарушения закона, в том числе уголовно-правового характера (чего не вправе делать государственные контролирующие органы). Прокуратура осуществляет поиск информации о любых нарушениях закона, инициирует преследование любого вида правонарушения, вплоть до привлечения к ответственности нарушителя закона, в том числе и к судебной. Такой универсальной функции нет не только у государственных контролирующих, но и других правоохранительных органов, деятельность которых по преследованию правонарушителя уголовно-правового характера до судебной стадии не распространяется, а заканчивается передачей дела прокурору.

В-четвертых, разделение власти именно на три ветви не является единственно верным решением проблемы ограничения произвола власти и демократизации правовой системы общества. Известны страны с делением ветвей власти и на четыре, где не меньше демократии, чем в странах с делением на три ветви, например, Никарагуа, Бразилия и т.д.

В-пятых, возложение на прокуратуру обязанности по надзору за исполнением законов никогда не означало и не означает ограничения права человека или юридического лица самому обратиться в суд за защитой своих прав. Более того, деятельность прокуратуры, как и других органов власти, находится под судебным контролем и нет в этом каких-либо ограничений относительно прокуратуры.

Таким образом, надзор за исполнением законов в Российской Федерации представляет собой закономерно и в силу внутренней потребности возникший один из основных видов государственной деятельности и осуществляется он специальным органом, отличающимся по своему правовому статусу, системе построения, структуре, предмету, методу, задачам и целям деятельности, называемым "прокуратурой" и имеющим все признаки органа государственной власти. И данное явление в современной правовой системе Российской Федерации, хотя и не вписывается в идею разделения властей, воспринятой в странах передовой демократии Запада, не является регрессивным и реакционным, а, наоборот, служит прогрессивным фактором, приводящим в активное и постоянное движение все ее демократические механизмы с учетом специфики России.

Из изложенного вытекает бесспорно, что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти:

- осуществляемый в целях охраны  и защиты законности как одной  из составляющих основы конституционного  строя Российской Федерации, без  вмешательства во внутренние  функции право-применяющих субъектов, специально созданным органом  государственной власти, имеющим  специфические полномочия и не  входящим ни в президентскую  и ни в одну из трех ветвей  власти;

- проводимый во всех сферах  общественных отношений, урегулированных  правом, и во всех стадиях процесса  государственного преследования  правонарушения – от поиска  и обнаружения его до привлечения  правонарушителя к законной ответственности, независимо от вида правонарушения  и вида юридической ответственности, включая процесс предупреждения  нарушения законности (в т.ч. и  преступности), устранения их последствий.

Если учесть все изложенное, то конституционная  " бесфункциональность " прокуратуры выступает в настоящее время как нарушение конституционной законности, вызванной недостатками самой Конституции. Ведь простое указание в ее ст.129 того, что "прокуратура – это централизованная система", включенная в главу "Судебная власть" без определения ее предназначения, не создает и не повышает конституционности ее деятельности, хотя фактически она должна быть вполне конституционной.

Поэтому срочно требуется внесение изменений в действующую Конституцию РФ, согласно которым прокуратура должна быть выведена из главы "Судебная власть", поскольку таковой она не является, и ей должна быть отведена отдельная глава. В сжатом виде в Конституции должно быть определено предназначение прокуратуры как органа защиты и охраны законности. У Генерального прокурора должно быть восстановлено право законодательной инициативы. Ему должно быть предоставлено право обращения в Конституционный Суд в запросом по вопросам своего ведения.

Прокурорская система, ее компетенция и порядок осуществления деятельности надо установить федеральным конституционным законом.

Требуется также изменить порядок назначения прокуроров субъектов федерации, их заместителей и иных прокуроров.

 3.2 Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

  Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ10. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее проявлений – подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подотчетны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ)11.

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке).

Воздействие на прокуроров и следователей на практике осуществляется в различных формах, от завуалированных, исходящих от различных должностных лиц, в том числе путем принятия нормативных правовых актов, от средств массовой информации (путем инспирированных заказных публикаций и т.п.) до угроз и реальных мер физического воздействия (побои, похищение членов семьи, анонимные и прямые угрозы и др.). Поэтому государством предусмотрены специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия осуществления защиты определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и Следователей, членов их семей и имущества в целях реального обеспечения их независимости и подчинения в своих действиях и решениях только закону, защите прав и свобод граждан, общества и государства.

Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование закона – конкретное проявление и реализация принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делало невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов. Закон (ст. 5 Закона о прокуратуре РФ) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры, в частности, в расследование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности.

Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений надо рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору или следователю с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не совершать конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установлению истины, привлечению к ответственности лиц совершивших правонарушения.

Воспрепятствование проявляется в недопущении прокурора или следователя на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в ограничении доступа к их документам и материалам, в непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных, в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под надуманными предлогами проведения по поручению проверок, ревизий, в искусственном создании причин неявки по вызову для дачи пояснений и показаний и т.п. Для преодоления воспрепятствования в различной форме служебной деятельности прокурора, следователя прокуратуры используется вся совокупность правовых средств и иных возможностей, определенных в законе, а именно: принудительный привод; выемка; использование помощи органов милиции, иных сил обеспечения правопорядка; привлечение к ответственности за отказ от дачи показаний, за дачу заведомо ложных показаний; возбуждение производства об административных правонарушениях; привлечение к ответственности по ст. 165 Кодекса об административных правонарушениях за невыполнение законных требований прокурора, иные предусмотренные законом и вызванные обстоятельствами меры12.

Прокурор или следователь прокуратуры обязаны давать пояснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их для ознакомления исключительно в случаях и порядке, предусмотренных в законе. Следователь имеет такую обязанность в отношениях с прокурором, непосредственно надзирающим за исполнением законов по расследуемым им делам или вышестоящим прокурором (ст. 211 УПК).