Полномочия главы государства и порядок иих осуществления

2.3. Полномочия в сфере  законодательной деятельности

В парламентарных монархиях и республиках (за редким исключением) главе государства  принадлежит формально право  открытия и закрытия очередных и  внеочередных сессий, а в ряде стран -- право досрочного роспуска парламента или одной из его палат и назначения внеочередных выборов. Последние полномочия особенно активно используются в Великобритании и Японии.

Однако на практике, а в Японии и согласно Конституции (ст. 7), соответствующие  решения принимаются правительством. Сравнительно редко их выносит сам  парламент (Швеция) Черкасов А. И. Глава  государства и правительство  в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика. М., 2008. С. 89..

Правами досрочного роспуска парламента (нижней палаты), созыва чрезвычайных сессий, возвращения законопроекта для  повторного обсуждения, передачи его  в орган конституционного надзора, законодательной инициативы в конституционной  сфере обладает глава государства  в республиках со смешанной формой правления. Степень реальности осуществления  этих прав хотя и зависит от расстановки  сил в парламенте, однако остается в целом значительно более  высокой, нежели при парламентарной форме правления.

В странах, в которых глава государства  правом созыва и роспуска парламента не обладает (например, в США), это  формально мотивируется независимостью законодательной и исполнительной власти в соответствии с принципом  разделения властей. На практике и в  данной группе стран сохраняются  весьма значительные средства воздействия  на парламент, используемые главой государства. Одно из них -- право вето на законопроекты, вотированные парламентом.

Различают две основные разновидности  вето: абсолютное и отлагательное (относительное). Абсолютное вето означает окончательное  отклонение главой государства законопроекта, одобренного парламентом. На практике абсолютное вето, признанное в большинстве  монархических государств (исключение составляют Япония и Норвегия), в настоящее время не используется. Отлагательное вето представляет собой право главы государства на возвращение переданного ему на подпись законопроекта для повторного обсуждения в парламенте.

Вето обычно распространяется на законопроект в целом. Однако в ряде стран (Франция, Аргентина, Мексика) президент имеет  право наложить вето на отдельные  статьи и положения законопроекта. Для преодоления отлагательного вето устанавливается, как правило, усложненная процедура. Так, в США  право вето, используемое президентом  наиболее активно, может быть преодолено лишь в том случае, если законопроект получит повторное одобрение  квалифицированного большинства (2/3 голосов) в обеих палатах конгресса.

В Норвегии отлагательное вето, принадлежащее  формально королю, может быть преодолено при помощи столь сложной процедуры, что превращает его почти в  разновидность абсолютного. Помимо полномочий, позволяющих воздействовать на законодательный процесс в  парламенте, глава государства во многих странах пользуется правом издания  собственных нормативных актов. В парламентарных монархиях и  республиках соответствующие полномочия осуществляются на практике правительством, которое и несет за них ответственность  Григонис Э. П., Григонис В. П. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 73..

В странах, где глава государства  наделен правительственной властью, он сам издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в  министерской контрасигнации. В середине 80-х годов в США действовало  около 12 тыс. нормативных актов, изданных президентом в форме исполнительных приказов.

В некоторых странах конституция  строго лимитирует сферу применения парламентского закона. В результате президентский указ все чаще выступает  как акт, не основанный на законе, а  регламентирующий общественные отношения  на равных основаниях с законом. Глава  государства, наделенный регламентарной властью, становится важнейшим субъектом нормотворческой деятельности Черкасов А. И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика. М., 2008. С. 94..

Исключительно широки законодательные  полномочия главы государства в  странах с монократическими режимами.

2.4. Внешнеполитические  полномочия

Объем внешнеполитических полномочий главы государства определяется действующим законодательством, а  уровень и степень их реального  осуществления зависят от сложившейся  политической практики, обычаев и  традиций политической жизни. Постановления, характеризующие статус главы государства  в области внешних сношений и  конкретизирующие его полномочия, встречаются  преимущественно в конституциях, принятых после второй мировой войны. "Президент Республики -- записано в Основном законе ФРГ -- представляет Федерацию в международных правовых сношениях" (ст. 59). Примерно так же определяется положение монарха в Испании. "Король -- гласит Конституция -- осуществляет высшее представительство Испании в международных отношениях" (ст. 56) Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2008. С. 358..

Несколько более специализированный характер носят правовые нормы, используемые в республиках со смешанной формой правления. Так, согласно французской  Конституции, "президент Республики ведет переговоры о заключении договоров  и ратифицирует их" (ст. 52). Весьма лапидарна Конституция США, которая  наделяет президента правом "по совету и с согласия сената" заключать  международные договоры и назначать  дипломатических и консульских  представителей (разд. 2 ст. II). Исключительно  широкие полномочия американского  президента основаны не на тексте Конституции, а на решениях Верховного суда, резолюциях Конгресса и доктрине "внешнего суверенитета". Последняя исходит из утверждения, что "внешний" суверенитет в отличие от "внутреннего" не является производным от передачи полномочий штатов, а вытекает из акта образования федерации. Поскольку же президент -- единоличный носитель федеральной исполнительной власти, а осуществление внешней политики образует ее прерогативу, соответственно руководство внешней политикой отнесено к ведению главы государства.

При установлении реальных внешнеполитических полномочий главы государства нельзя исходить только из конституционного текста. В Основном законе ФРГ они  определяются, например, значительно  шире, нежели в американской Конституции, хотя действительность прямо противоположна. Решающее значение имеет практика функционирования конституционного механизма. В странах  с парламентарными формами правления  все полномочия главы государства  осуществляются правительством и его  руководителем. В республиках со смешанной формой правления в зависимости от расстановки политических сил возможно как единоличное руководство внешней политикой со стороны главы государства, так и определенное разделение полномочий между ним и главой правительства. В президентских республиках глава государства занимает явно доминирующие позиции в области руководства и управления внешними делами.

Таким образом, национальная практика в области осуществления внешнеполитических полномочий отличается значительным разнообразием. Тенденции к концентрации оперативного руководства внешними сношениями противостоит в демократических странах тенденция  к сохранению возможности контроля за ее проведением другими высшими органами. Поэтому, даже в президентских республиках, где глава государства располагает обширными полномочиями в области руководства внешней политикой, его возможности в определенной степени лимитированы. Только в странах с монократическими режимами, деспотическим или абсолютистским правлением какое-либо "конкурирующее" участие других государственных органов в осуществлении внешних функций государства практически отсутствует Ершов В. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2009. С. 45..

Действующее законодательство, корректируемое практикой построения и функционирования государственного механизма, позволяет  выделить и очертить компетенцию  главы государства в сфере  внешних сношений. Это, во-первых, верховное  представительство страны в международных  отношениях. Любое выступление, заявление  или акция главы государства, независимо от наличия специальных  полномочий, обязывают государство. С

этим же связано и право непосредственного  обращения к главам иностранных  государств. Это право может осуществляться как путем посланий, так и посредством  личных встреч. Практика свидетельствует  о том, что все более активный характер приобретают личные контакты, визиты и встречи глав государств, а равно международные форумы с их участием. При выезде главы  государства с официальным визитом  за рубеж (в некоторых странах, например Мексике, с разрешения парламента) он имеет право на почетную встречу  и пользуется особыми льготами и  привилегиями.

Во-вторых, глава государства назначает  руководителя ведомства иностранных  дел и дипломатических представителей страны за рубежом. В США такие  назначения производятся формально "по совету и с согласия Сената", в  большинстве других стран -- по решению правительства. Глава государства скрепляет своей подписью верительные и отзывные грамоты. При нем аккредитируются иностранные дипломатические представители Шестакова К. Д. Конституционное право зарубежных стран. М., 2008. С. 117..

В-третьих, в ряде стран глава  государства дает, указания о подготовке и проведении переговоров, участвует  лично в наиболее важных из них  и подписывает международные  договоры или другие международно-правовые акты. Его обязаны информировать  о проведении переговоров и подписании актов, не требующих ратификации.

В США, где весьма распространена практика подписания так называемых исполнительных соглашений, не требующих ратификации  Сенатом, президент должен представлять их в определенные сроки Сенату для  ознакомления. Глава государства  скрепляет своей подписью ратификационные  грамоты, однако наиболее важные международные  договоры ратифицируются на основе решения  парламента (либо одной из палат). В  США решение о ратификации  принимает только верхняя палата Конгресса квалифицированным большинством в две трети голосов. Во Франции  ратификация производится президентом  на основе уполномочивающего закона, принимаемого Парламентом.

В-четвертых, к компетенции главы  государства во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира. Особая значимость этого полномочия привела к тому, что в большинстве  стран оно осуществляется на основе решения парламента или правительства. В США право объявлять войну  отнесено к компетенции Конгресса. Однако президент, используя свои

полномочия главнокомандующего вооруженными - силами, может отдать приказ об их применении за рубежом без санкции  парламента Страшун Б. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 2007. С. 420..

Согласно совместной резолюции  палат, принятой в 1973 году, вооруженные  действия, начатые по приказу президента, должны быть прекращены в течение 60 дней с момента представления  доклада президентом спикеру  Палаты представителей и председателю pro tempore Сената. В исключительных случаях -- 90 дней, если конгресс не объявит войну или не примет специальный закон. На практике именно эти полномочия президента используются все чаще при применении вооруженных сил США за пределами страны.

2.5. Полномочия в судебной  области

Государственно-правовая доктрина и  конституционное законодательство почти всех стран мира провозглашают  независимость судебной власти. Вместе с тем за главой государства сохраняются  значительные полномочия, позволяющие  оказывать серьезное влияние  на деятельность судейского механизма.

Важнейшими полномочиями в этой области являются:

* назначение на судебные или  высшие судебные должности;

* председательствование в высших  консультативных учреждениях, которые  ведают дисциплинарными и отчасти  административными вопросами, относящимися  к судейскому корпусу;

* осуществление права помилования.

Так, в США президент "по совету и с согласия Сената" назначает  членов Верховного суда, который представляет собой не только высшую судебную инстанцию  общей юрисдикции, но и орган конституционного надзора. О значимости этих назначений можно судить по двум весьма примечательным примерам. В 30-е годы Президент США  Ф. Рузвельт столкнулся с оппозицией консервативного большинства членов Верховного суда своему так называемому "новому курсу". Только проведя  назначение нескольких либеральных  судей, он сумел сломить это сопротивление, хотя его попытки реформировать  Верховный суд окончились безрезультатно. В 1986 г. Президент Р. Рейган назначил председателем Верховного суда У. Ринквиста и членом суда А. Скалиа, которые были известны как архиконсервативные деятели Ларин А. Ю. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2008. С. 86..

Учитывая, что члены Верховного суда пребывают в должности пожизненно, а за годы своего существования судом  были объявлены неконституционными тысячи законов Конгресса и отдельных  штатов, проведенные назначения оказали  заметное влияние на общую ориентацию судебной политики.

Назначение, перемещение и карьера  судейских чинов во многом зависят  от деятельности различных консультативных  дисциплинарных органов, руководимых  главой государства. Во Франции, например, таким органом выступает Высший совет магистратуры, возглавляемый президентом Республики Шашкова А. В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2008. С. 140..

Право помилования, которым наделен глава государства, трактуется обычно весьма расширительно и включает не только смягчение наказания, но и освобождение от преследования. О том, как оно используется, свидетельствует решение Президента Дж. Форда об освобождении от судебного преследования Р. Никсона после отставки последнего с поста Президента США в связи с угрозой применения импичмента.