Понятие и принципы местного самоуправления в России

В отличие от этого в ситуации «партнерства» социального государства с органами местного самоуправления происходит разделение компетенции и ответственности. Центр вынужден полагаться лишь на косвенный, опосредованный контроль над большим числом поставщиков услуг, которые не несут прямой ответственности перед ним и могут не разделять его политических целей (в случае, например, нахождения у власти в центре и на местах различных политических партий).

С целью сокращения до минимума этого «дефицита» центральные правительства многих демократических государств, в первую очередь западноевропейских, пошли на существенные изменения отношений между различными уровнями управления. Основными стратегиями были следующие:

1. Структурная реорганизация, включающая укрупнение административно-территориальных единиц местного уровня. Одним из главных критериев структурного укрупнения стал критерий создания более прочных в финансовом отношении местных единиц, лучше вооруженных для решения проблемы сокращения ресурсов. Другой целью было сведение к минимуму функциональной неадекватности и неэффективности. Используемый обычно аргумент – укрупнение позволит добиться экономии брать на работу более квалифицированных специалистов и в дальнейшем использовать более прогрессивный административный менеджмент17.

2. Модернизация внутренних  структур и процедур принятия  решений местными властями. Поставленная задача - улучшение предоставления услуг органами местного самоуправления посредством более адекватной внутренней координации и более рационального распределения ресурсов. Как и структурное укрупнение, стратегия модернизации определялась не только необходимость справиться с проблемой дефицита контроля, но и отражала более общего характера озабоченность повышением эффективности деятельности на местах на фоне увеличения доли органов местного самоуправления в государственных расходах и растущего влияния в достаточно сильно политизированных местных элит18.

3. Сокращение роста  расходов местного самоуправления. Особенно заметной эта стратегия стала в конце 80х годов - в период, когда государственные доходы не могли расти необходимым образом из-за экономического кризиса. Такая политика сокращений принимает различные формы, включая попытки поощрять снижение местными властями потерь, использовать управленческие технологии рынка и развивать политику дерегулирования и даже полной приватизации19.

В целом, создается впечатление, что идет процесс расширения сферы влияния центрального правительства путем превращения органов местного самоуправления в своих агентов. Однако скорее можно говорить не о растущей подчиненности местных властей центру, а о возрастающем партнерстве различных уровней общественного управления.

                                              

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Неоднозначность, а точнее двусмысленность отдельных положений российского муниципального права есть фактор отсутствия в нем единого понимания природы местного самоуправления и его органов, их общественной, государственной, государственно-общественной, общественно-государственной сути. В государственно-правовой концепции формирования и развития местного самоуправления прослеживается явная недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном сообществе не будет подлинного самоуправления. Не случайно и дискуссия об отношении местного самоуправления к понятию «власть», об отношении органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, развернутая в период подготовки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», свелась не к поиску надлежащего баланса децентрализации и деконцентрации государственной власти при самостоятельности местного самоуправления, связанного лишь законом и судебным контролем, а к обоснованию теории местного самоуправления как одной из форм организации государственного управления на местах, являющейся частью общей государственной системы. 20

Если органы местного самоуправления не есть органы государственной власти, то, что это - общественная власть? некая смешанная власть? вообще не власть? Не сочетает ли в себе местное самоуправление два исходных начала - государственный тип самоуправления и общественное самоуправление? А, может быть, сама идея негосударственной природы местного самоуправления – это всего лишь миф, созданный на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления, и местное самоуправление есть не что иное, как государственная власть особого рода? Здесь характерно замечание Р.Г.Абдулатипова о том, что «местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе ого законов, они включены в систему государственного управления».

При отнесении местного самоуправления не столько к сфере самоорганизации населения, сколько к специфическому уровню власти, а также при характеристике органов муниципальных образований и как органов государственной власти и как местного самоуправления обычно мотивируют следующим образом: то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Ведь местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. 21

Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали».

Бросается в глаза вся противоречивость подобных суждений, строящихся в режиме «с одной стороны – с другой стороны». Органы местного самоуправления, отражая, с одной стороны, элементы самоуправления и самоорганизации и определенное в связи с этим обособление в рамках государственного механизма, а с другой – включенность в процесс государственного управления, в решение общенациональных задач, действуя на основе принципов, характерных для сущности любой государственной власти (обязательность решений для исполнения, возможность принуждения), являются органами публичной власти, представляющей совокупность государственной власти и власти местного самоуправления22.

Такая ситуация чревата фактическим отстранением от процесса организации и деятельности местного самоуправления не только общественности и общественных объединений, но и населения. Более того, социологи уже отмечают наметившуюся тенденцию. Так, обращают на себя внимание индикаторы социально-психологического отчуждения населения от власти.

Усиление правового регулирования местного самоуправления, обязывающего его органы решать конкретные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения и нередко предписывающего способы решения вопросов местного значения – закономерный результат дисбаланса финансирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако результатом подобной эволюции может явиться многократное усиление государственной природы муниципальных институтов. Чем дольше существует административная и финансовая зависимость выборных муниципальных учреждений от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, чем активнее местные дела встраиваются в общегосударственные, тем быстрее местное самоуправление превращается в разновидность общей государственной исполнительной деятельности. Чем полнее втягиваются местные территориальные управленческие структуры в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики.

Международный опыт свидетельствует, что самоуправление и самоорганизация населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избранные им органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, проживающего на определенной территории,– это не просто путь демократизации публичной власти, это путь существенного расширения субъектов экономического развития, а следовательно, способ реального увеличения доли внутренних факторов обеспечения экономического роста, улучшения всей инфраструктуры жизнеобеспечения.

Формально ни категория «гражданское общество», ни категория «местное сообщество» не получили закрепления в действующей правовой системе Российской Федерации и не являются юридическими понятиями.

Гражданское общество представляет собой огромную саморазвивающуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах могут быть представлены значительным комплексом самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, каждое со своими интересами.23 К сожалению, современные исследования гражданского общества и его местных сообществ все еще не образуют целостной прочной теоретической концепции. Поэтому сегодня стоит задача рассчитать устойчивые и качественные модели муниципального управления как формы осуществления и развития народовластия. Условия же, в которых создавалось местное самоуправление и в которых его органы реализуют свои полномочия, ставит проблему естественного соотнесения муниципальных управленческих моделей с моделями государственного управления, включающими такие новые для себя составляющие, как:

– переход от «текущего содержания» учреждений к финансированию оказываемых ими услуг населению, к программно-целевым методам управления и ориентированным на результат технологиям бюджетирования;

– создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги.

Выявить элементы эффективного управления на местах в их совокупности и во взаимодействии означает исследовать основные методологические, теоретические и организационные аспекты процесса обеспечения всей полноты и качества, предоставляемых населению услуг в контексте осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления. Выявить же элементы оптимизации государственного участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики, политики безопасности.24

В такой структуре целеполагания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правых норм государственного контроля и регулирования.

Список  использованной литературы

 

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ//СИС «Гарант».

2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Совет Европы, Страсбург, 2008.
3. Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. - 2001. - N 11-12.
4. Артемов А. Модернизация государственного управления экономикой / А.Артемов, А.Брыкин, В.Шумаев // Экономист. - 2008. - N 2.
5. Балацкий Е. Особенности российской модели управления государственным сектором // Пробл. теории и практики управл. - 2002. – N 3.
6. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М.: МГУ, 1971.
7. Борисенко А. Обновление системы государственного управления экономикой / А.Борисенко, Н.Борисенко // Экономист. - 2003. - N 9.
8. Брячихин А.М. Россия - город - власть. - М., 2005.
9. Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. – Изд. 2-е, исп. и доп. – Н.Новгород: Гладкова О.В., 2006.
10. Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е исправ. и доп. - Н.Н.; ИП Гладкова О.В., 2005.
11. Вольский А. Условия совершенствования управления экономикой // Экономист. - 2001. - N 9.
12. Гаврилов А.И. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления. - М.: БЕК, 2007.
13. Гарверт Р.  Финансовая  автономия  органов  местного  самоуправления  в  ФРГ // Государство  и  право. №3  1992.
14. Гладышев А.В. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.
15. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник/ Под общ. ред. В.И. Кушлина и Н.А. Волгина.-М.: Экономика, 2001.
16. Дубровский А.Ю. Основы государственного управления инновационной деятельностью // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2008. - N 4.
17. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М, 2007.
18. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Спб., 1909. Т.2.
19. Кулькова, В. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий / В. Кулькова// Региональная экономика. - 2008. - №1.
20. Лебедева Т.П. Каким быть глобальному управлению? // Вестн. Моск. ун-та. Сер.21. Управление (государство и общество). - 2006. - N 1.
21. Львутина, Е.Программы поддержки муниципалитетов / Е. Львутина // Практика муниципального управления. – 2007. - №11.
22. Маслов, Д. Система ЭПУС как механизм повышения эффективности государственного и муниципального управления / Д. Маслов, Короленко А., Смирнов В.// Государственная служба. - 2007. - № 6.
23. Мацнов Д.А. и др. Анализ экономического взаимодействия регионов России // Проблемы прогнозирования. - 2005. - № 7.
24. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. - М.:ИНФРА-М, 2000.
25. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.
26. Фомина В.П. Система государственного управления: Учеб. пособие. - М.: Изд-во МГОУ, 2000.
27. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2001.
28. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ (введение в муниципальное управление): Учеб. пособие для студентов вузов по экономическим специальностям и направлениям. - М.: Муниципальная власть, 2000.