Правовое государство

Укрепление вертикали  государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров  было приостановлено, а с 2002 г. начался  процесс прекращения действия заключенных  договоров по соглашению сторон (в  настоящее время большая часть  из заключенных договоров отменена).

Действующее законодательство изменило и порядок реализации договорного  способа разграничения предметов  ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной  власти. Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации», во-первых, закрепляет предметный ограничитель, т. е. предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных  и региональных органов государственной  власти, обусловленные исключительно  экономическими, географическими и  иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в какой этими  особенностями определено иное, чем  это установлено в федеральных  законах, разграничение полномочий (предметом соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование  части имеющихся полномочий). Во-вторых, Законом закрепляется временной  ограничитель, т. е. договор (соглашение) не может быть бессрочным, предельный срок действия договора составляет десять лет с возможностью досрочного расторжения (прекращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда. В-третьих, Закон закрепляет концепцию  несамоисполняющегося договора во внутрифедеративных отношениях, что предопределяет усложнение процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом  РФ и главой региона) одобрению в  законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора федеральным законом. Таким образом, двусторонними такие договоры можно  называть с большой долей условности, так как по существу имеет место  согласованная (преобладающая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты РФ. Соглашения между федеральными и региональными  органами исполнительной власти вступают в силу после их утверждения постановлениями  Правительства РФ. Такая процедура  позволит исключить из договоров  и соглашений положения, нарушающие принцип равноправия субъектов  РФ (органы государственной власти любого субъекта РФ вправе по своему запросу  получить проект договора или соглашения и высказать свои предложения  и замечания).

Для заключенных ранее  и пока действующих договоров  и соглашений установлено, что если до 8 июля 2005 г. они не будут утверждены федеральным законом или постановлением Правительства РФ соответственно, то прекратят свое действие.

С разграничением властных полномочий между центром и регионами  нормативно смысл заключения договоров  в значительной степени утрачивается. Основное назначение внутригосударственных (равно как и внутрирегиональных) договоров и соглашений – конкретизация, уточнение, делегирование нормативно разграниченных властных полномочий при  безусловном приоритете нормативного способа разделения власти по вертикали.

Глава 2. Классификация  федераций и федерализма

2.1.Виды федераций и  модели федерализма.

Различая такие явления, как «федерализм» и «федерация», необходимо разрабатывать их классификации. В «федерациях» можно выделять их «виды», а в «федерализме» — «модели».

В современной литературе нет единой, признанной классификации  федераций.  Кроме того, почти  все приведенные в литературе классификации федерализма скорее нужно отнести к видам федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В. Е. Чиркина, основным критерием которой является степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, даже, по мнению самого автора, обладает определенной долей условности.

В. Е. Чиркин выделяет следующие  виды федераций:

1) симметричные и асимметричные.  Симметричная федерация предполагает  однопорядковый конституционный  статус субъектов федерации. В  основном симметричными называют  федерации в Австрии, Герма­нии  (хотя в последней земли неодинаково  представлены в верхней палате  парламента) и ОАЭ, где тоже  существует неодинаковое представительство  эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа.

Асимметричная федерация  предполагает наличие частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты и различия в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Существует мнение, что  теория асимметричной федерации  фактически отвергает важнейший  принцип построения федеративного  государства (формально-юридическое  равноправие субъектов).

2) По способу распределения  и осуществления властных полномочий  выделяют централизованные и децентрализованные. Такое деление обладает определенной долей условности, как замечают сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную феде­рацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федерациями называют Индию и Пакистан).

3) С точки зрения способа  создания различаются договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации. Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

Конституционные федерации  создаются в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия).

Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый  рубеж между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер.

Помимо видов федераций, указанных в приведенной выше классификации В. Е. Чиркина, в юридической науке выделяются и другие виды федераций:

1)  Классический, который анализируется на основе исторического опыта США. Этот вид характеризуется следующими особенностями: договорной природой федерации, разделением предметов ведения между разными уровнями осуществления власти, ключевой ролью федеративной конституции, сочетанием двух уровней государственной власти и др.;

2) Дуалистический, который  рассматривается как система  отношений властей двух уровней,  каждая из них в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательного объединения штатов, земель и т. п. в союзное государство (США, некоторые латиноамериканские государства, Португалия, Испания);

3)  Кооперативный (модифицированная модель дуалистического федерализма). В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и целей. Сторонники выделения этого вида федераций ссылаются на концепцию германского кооперативного федерализма, основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов федерации, взаимодополняющих друг друга.

Исходя из способа образования, можно выделить федерации, созданные «снизу», — те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария; созданные «сверху», т. е. образованные в результате разделения единого государства на субъекты в ходе федерализации унитарного государства. Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способов не исключает последующего изменения ее состава. Таким примером являются США, где 13 штатов стали основой федерации при ее создании, большинство включено позже, а часть штатов выделена из других.

При классификации федерализма  следует говорить не о видах, как  в федерации, а о моделях, поскольку, во-первых, такая терминология дает меньше поводов для смешения этих понятий, а, во-вторых, слово «модель» несет в себе более широкий смысл по сравнению со словом «вид». Модель предполагает некий образец, содержащий в себе характеристики, обладая которыми те или иные субъекты следуют той или иной модели, в данном случае модели построения государства.

Примерами могут послужить  классификации моделей федерализма А.Подберезкина и А. Дугина.

Исследовав 24 «конституционные федерации», А. Подберезкин разделил их на 7 типов:

1)западноевропейский. Сюда  входят Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария, старые западноевропейские демократии, связанные или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственностью составных частей, устойчи­вым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

2)североамериканский  тип  охватывает США, Канаду, Австралию  — старые англоязычные переселенческие  федерации, созданные снизу в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями; это федерации с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

3)латино­американский тип  включает Мексику, Аргентину,  Венесуэлу, Бразилию — старые  переселенческие федерации, созданные  сверху в ре­зультате распада  испанской и португальской империй  из частей их колоний, не  связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом  субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах.

4)островной тип включает  Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова, молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные.

5)афро-азиатский тип —  это Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР,  молодые, но устойчивые централизованные  федерации, созданные сверху на  базе компромисса между элитами  существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах.

6) В нигерийский  тип  входят Нигерия, Пакистан, Эфиопия,  Мьянма — молодые высокоцентрализованные  федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

7)российский. Российский  федерализм. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, он сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками.

Существует еще одна классификация, представителем которой является известный геополитик А. Г. Дугин. В различных странах федерализм проявляет себя по-разному, и если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма:

1) атлантистскую

2) евразийскую.

А. Г. Дугин утверждает, что  геополитическая сфера является главной и приоритетной для характеристики функции центра в случае евразийского федерализма. Она диктует также целый ряд второстепенных прикладных направлений, которые как составные элементы входят в общее русло геополитики. Во всем этом комплексе должны доминировать нейтралистский подход, гомогенная правовая, административная среда. Данный аспект связан с евразийством как геополитическим понятием, и в нем сосредоточены ограничительные стороны подхода к федерализму, то, что ли­митирует внутреннюю структуру федерализма как тенденции к автономизации регионов.

Основное отличие атлантистского федерализма от евразийского, по мнению А. Г. Дугина, заключается не в том, что он в большей или мень­шей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен. «Это иная — качественная, содержательная, цивилизационная сторона геополитики».