Правотворчество: понятие, принципы, виды, основные стадии развития

Принцип использования правового опыта означает, что всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом.2

Принцип исполнимости отражает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволит закону или иному нормативно-правовому акту действовать, быть реализованным. Одно из важных юридических условий исполнимости закона – одновременная подготовка необходимых подзаконных актов, изменений и дополнений в другие законы. Поэтому с точки зрения исполнимости закона лучше всего готовить и представлять сразу пакет законопроектов и подзаконных актов, реализуя при этом объективное свойство права – системность.

Подводя итоги всему вышесказанному, можно сказать, что правотворчество играет значительную роль в жизни личности и общества. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом. Перечисленные выше основополагающие принципы предполагают знание прежде всего, того, каким образом создается закон или подзаконные акты, формируется и развивается, в чем суть законодательства. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.

1.3. Субъекты и виды правотворчества

Итак, правотворчество характеризуется тем, что оно представляет собой активную государственную деятельность, основным продуктом которой являются юридические нормы, воплощающиеся, главным образом, в нормативных актах, что является основным средством управления обществом.

Субъекты правотворчества строго определены действующим законодательством, в том числе Конституцией. В зависимости от субъекта правотворчества принято выделять следующие виды этой деятельности: законотворчество, подзаконное правотворчество народа (референдум),  правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество, делегированное законотворчество, договорное правотворчество, чрезвычайное правотворчество.

Законотворчество — один из распространенных видов правотворчества. Законотворчеством занимаются представительные (законодательные) органы государства, избираемые населением и обладающие правом от имени народа принимать акты высшей юридической силы — законы, которые составляют исходную базу правовой системы; все другие виды правотворчества не могут противоречить им и должны осуществляться на основе и во исполнение законов.

Подзаконное правотворчество реализуется главным образом органами исполнительной власти. Оно предназначено для детализации законов, их конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реагирования. Каждый орган власти принимает только те акты, которые установлены для него соответствующим нормативным правовым актом, и в пределах своей компетенции.

Непосредственное правотворчество народа (референдум) является высшей формой правотворчества, так как акты в порядке референдума принимаются по ключевым вопросам жизни общества. На референдуме народ выступает самостоятельным субъектом правотворчества. Для непосредственного правотворчества характерны следующие особенности:

1. решения референдума обладают высшей юридической силой;
2. эти решения не нуждаются в каком-либо утверждении и могут быть отменены только другим референдумом;
3. референдум основывается на принципах свободы и добровольности участия, отсутствия какого-либо контроля за волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения их к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них;
4. организация и проведение референдума осуществляются государством, оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реализацию права граждан на участие в референдуме.

Итак, референдум – голосование граждан по поводу законов, проектов международных договоров, закона или иного нормативного акта, вопроса государственного (регионального, местного) значения. Делая вывод, можно сказать, что референдум играет значительную роль в политической жизни общества. Он позволяет каждому из нас, в той или иной степени, решать судьбу своего государства, оказывать влияние на государственную власть и высказывать свое мнение.

Делегированное законотворчество — относительно новый для России вид, и ранее законы делегированного характера на общегосударственном уровне не принимались. За рубежом распространена практика передачи парламентом права издания законов по определенному кругу вопросов правительству на конкретный срок, под контролем парламента и без права передачи данного полномочия другим органам. В принципе делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, так как эти органы не входят в государственную систему, но вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения. Это право делегировано им государством.

Собственное правотворчество органов местного самоуправления, как уже указывалось, можно отнести к делегированному правотворчеству. Государство своим законодательством наделило представительные органы местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения, таким как благоустройство территории, охрана общественного порядка, управление муниципальными учреждениями здравоохранения или образования и др. Эти акты обязательны для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования, но могут быть обжалованы в суд.

Договорное правотворчество образуют договоры нормативного содержания, например конституционные, внутрифедеральные, управленческие. Они заключаются между различными государственными органами на добровольной основе и служат базой для принятия других правовых актов и совершения юридических действий.

Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и других нормативных правовых актов для регулирования общественных отношений, связанных с экстремальными, кризисными ситуациями в стране или регионе, т.е. в условиях режима чрезвычайного положения. Актам чрезвычайного правотворчества присуще то, что они:

• имеют назначением предупреждение и устранение социальных катастроф, обеспечение безопасности граждан, защиту их прав и свобод, восстановление законности и правопорядка;
• закрепляют применение экстраординарных мер в условиях особого правового режима осуществления государственной власти;
• устанавливают определенные правовые ограничения как для граждан, так и для государственных органов, организаций, учреждений и других субъектов;
• содержат, как правило, императивные нормы и предписания;
• имеют ограниченное действие во времени и в пространстве.

Локальное правотворчество есть реализация полномочий по изданию нормативных правовых актов отдельными учреждениями, организациями коммерческого и иного характера. Этими актами регулируются конкретные производственные и другие управленческие задачи.

Локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они обязательны только для данной организации, ее структурных подразделений и работников. Обычно акты локального характера издаются в форме уставов, положений, правил, приказов, распоряжений. Для юридического действия уставов и положений необходима их регистрация в соответствующем государственном органе.

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

Установление самой процедуры очень часто становится предметом определенных социальных схваток, компромиссов.  Например,  процедура прохождения законопроекта в парламенте, соотношения при этом компетенции палат (в двухпалатных парламентах), правомочий президента и компетенции представительного органа и т.д. Как правило, с учетом значимости этих процедур они конкретно определяются  в конституциях.

Кроме того, при этом следует учитывать, что правотворчество – это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесие состояния общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором такой деятельности, такой социальной «сцепки».  

Выделяются четыре стадии законодательного процесса:

1. законодательной инициативы;
2. обсуждение законопроекта;
3. принятия закона;
4. промульгации и вступления закона в юридическую силу.

Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и его высокое качественное содержание, его соответствие потребностям законодательного регулирования.

Правотворческий и законотворческий процессы соотносятся как общее и особенное. В этой главе будет рассмотрен процесс законотворчества. Процесс принятия каждого отдельного нормативно-правового акта подчиняется определенным правилам, отход от которых недопустим. Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативных актов.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности, но везде она строго закрепляется и регулируется с помощью Конституции, текущих Законов, а также – специальных Приложений и Регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

2.1. Стадия законодательной  инициативы

Эта стадия состоит во внесении в парламент уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект содержит текст будущего закона со всеми необходимыми обоснованиями и другими атрибутами, а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.

Сам процесс по подготовке проекта законодательного акта складывается из ряда стадий:

1. Создание концепции будущего закона.
2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта.
3. Непосредственная работа над текстом проекта.
4. Экспертиза готового законопроекта.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах. Например, согласно Конституции Германии, право законодательной инициативы принадлежит трем субъектам — федеральному правительству, фракции нижней палаты и верхней палате. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, а также Правительству, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения и субъектам Федерации в лице их представительных органов.

Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут быть внесены как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например, законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются сначала в верхнюю палату, чтобы выявить мнение субъектов федерации — земель. Но законопроект может быть внесен в нижнюю палату, которая дает свое заключение о законопроекте. В России законопроект первоначально вносится в Государственную Думу.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.

2.2. Стадия обсуждения  законопроекта

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Данная стадия включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах и комиссиях. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Чаще всего заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).

Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.