Президентская модель власти: западный и российский варианты

Одним из главных условий сохранения парламенто-демократического режима в  любой стране являются надежные конституционные  гарантии против возможности установления диктатуры исполнительной власти. Такие гарантии предусмотрены в американской конституции в виде процедуры импичмента.

Исторический прецедент быстрого, почти неконтролируемого усиления исполнительной власти за счет прерогатив законодательной в чрезвычайных ситуациях был создан А. Линкольном. Президент в чрезвычайной ситуации гражданской войны между Севером и Югом без санкции конгресса резко увеличил размеры армии, объявил чрезвычайное положение, по своему усмотрению использовал средства государственной казны, отменил рабство, приостановил действие некоторых конституционных гарантий прав граждан. Показательно, что Верховный суд США недвусмысленно поддержал действия президента.

Чрезвычайные ситуации, особенно военного времени, в любом демократическом  государстве чреваты быстрым  усилением исполнительной власти вплоть до установления диктатуры. С целью минимизации такой опасности "отцами-основателями" США и была предусмотрена досрочного отстранения должностных лиц, включая президента, от власти. Оно может быть осуществлено " в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие серьезные проступки и преступления ". По конституции, палате представителей предоставлено исключительное право возбуждать импичмент, она выдвигает и утверждает простым большинством голосов статьи обвинения против должностного лица. Своеобразной судебной инстанцией выступает сенат. После разбирательства дела он выносит квалифицированный большинством голосов ( две трети ) вердикт - виновно или нет должностное лицо. Приговор ограничивается простым отстранением от должности, после чего оно может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке.

В истории США процедура импичмента в отношении президента применялась  лишь один раз. В 1868 г. к ответственности  был привлечен президент Э. Джонсон. Он обвинялся в противозаконной попытке уволить военного министра. Для признания его виновным не хватило одного голоса.

Значительное усиление президентской  власти, явное перемещение центра властных полномочий в федеральном  правительстве к президенту произошло  в нынешнем столетии. Особенно быстро этот процесс пошел в 30-е годы, в период президентства Ф. Рузвельта. В годы "нового курса" началось быстрое, широкомасштабное расширение федерального вмешательства в социально - экономическую сферу, было создано множество новых федеральных министерств и ведомств. Ф. Рузвельт несмотря на ожесточенное сопротивление консерваторов и монополий сделал нормой государственное регулирование социально-экономической жизни страны. [2]

Во время второй мировой войны  и особенно в послевоенный период произошло значительное расширение фактических военных и внешнеполитических прерогатив президента. [3]

Многолетняя война во Вьетнаме, оказавшая  травмирующее воздействие в 60-е и 70-е годы на общественность и политические круги. подвергла эррозии и систему разделения властей. Американский историк А. Шлезингер обоснованно писал по этому поводу: " Вера в постоянный и всеобщий кризис, страх перед коммунизмом, вера в долг и право США вмешиваться вмешиваться в любой части мира породили невиданную централизацию решений по вопросам войны и мира в руках президента. Вместе с тем, произошло беспрецедентное отстранение других правительственных ведомств, конгресса, прессы, общественного мнения от принятия этих решений. Длительная война во Вьетнаме усилила тенденцию как к централизации, так и отстранения. Таким образом, имперское президентство выросло за счет конституционного порядка... И по мере того, как оно поглощало традиционное разделение властей в сфере внешней политики, оно начало стремиться к эквивалентной централизации власти и во внутренней политике. " К этому рассуждению следует добавить, что концентрация власти в руках президента проходила с молчаливого одобрения конгресса, и общественного мнения, которые именно в силу кризисного мышления активно поддержали президентскую политику в духе " холодной войны ".[3]

Шлезингер   вполне    обоснованно    определил    президентство Р.Никсона как "имперское". При Никсоне процесс усиления президентской власти за счет прерогатив законодательной пошел ускоренными темпами. Фактически после переизбрания в 1972 г. под видом реорганизации федерального аппарата исполнительной власти Никсон и его окружение попытались сделать шаг к единоличному режиму правления, а именно ввести ключевые посты в состав президентского аппарата, т.е. сделать надведомственными и вынести их из-под контроля конгресса, заметно ограничить конституционную "власть кошелька" конгресса, развернули чистку в администрации и противозаконные гонения на неугодных карьерных чиновников, попытались жестоко подчинить себе ФБР и ЦРУ. Кроме того, как выяснилось во время уотергейских расследований, президент и его подчиненные прибегали к систематическому нарушению законности в борьбе с политическими противниками. [3]

Все эти действия вызвали резкое противодействие конгресса, поскольку они в числе прочего ставили законодателей в жесткую зависимость от воли Белого дома и в политическом, и в личном плане. Некоторые либеральные сенаторы-демократы в начале 1973 г. предприняли в своих штатах кампанию мобилизации избирателей против президента, не без оснований опасаясь, что "имперское президентство" несет прямую угрозу демократии. Одним из способов обуздания Р. Никсона стало сенатское расследование уотергейского скандала. [3]

Процедура импичмента против Р. Никсона была начата юридическим комитетом палаты представителей после того, как он уволил в октябре 1973 г. специального прокурора А. Кокса, проводившего самостоятельное расследование скандала. Этот шаг вызвал буквально взрыв возмущения в конгрессе и стране, поскольку был воспринят как попытка президента поставить себя выше закона. За несколько дней в Вашингтоне были получены тысячи телеграмм с требованием импичмента. Массовая волна антипрезидентских настроений была использована и для принятия закона, заметно ограничивающего военные полномочия президента. [3]

В конце июля 1974 г. юридический  комитет палаты представителей утвердил три статьи импичмента Р. Никсона. Обнародование  содержания одной из магнитофонных  пленок президента в соответствии с решением Верховного суда вызвало новый взрыв возмущения общественности. Стало ясно, что президент в своих публичных заявлениях постоянно лгал о собственной роли в уотергейтском деле. Чтобы быть оправданным по импичменту ему требовалось 34 голоса, он же мог рассчитывать лишь на 12-15 голосов в сенате. 9 августа Р. Никсон вышел в отставку и стал первым американским президентом, закончившим политическую карьеру таким образом. Через месяц новый президент Дж. Форд предоставил ему "полное, свободное и абсолютное помилование... за все преступления против Соединенных Штатов, которые он совершил или мог совершить", будучи президентом. Таким образом, в отношении Никсона процедура импичмента не дошла даже до конца первой стадии. [3]

В послеутергейтский  период с целью уменьшения возможности создания режима единоличной власти конгресс принял ряд серьезных законодательных мер помимо упоминавшегося закона о военных полномочиях. Эти меры ограничивали различные прерогативы президента, усиливали контроль законодателей и общественности за его деятельностью.

Конечно, какие-то однозначные  выводы о закономерностях эволюции института президентства в США  требуют масштабных исследований, возможно, с привлечением количественных методов. В статье допустимо высказать  лишь предварительные соображения. Наиболее важен вопрос о тенденции роста и усиления президентской власти в послевоенный период. [5]

Ранее в советской  американистике в угоду идеологической схеме о "всеобщем кризисе капитализма" эта тенденция однозначно трактовалась как постоянная и неизменная, которая рано или поздно должна привести к созданию авторитарного режима правления. Реальные факты говорят о том, что картина совершенно иная. После Вьетнама и "уотергейта" произошло заметное усиление политической роли конгресса, т.е. законодательной власти, в рамках системы разделения властей. Если в довьетнамский период ссылки президентов на "советскую угрозу" и "коммунистическую агрессию" в обстановке страха внутри страны практически развязывали им руки во внешней политике, то после Вьетнама и "уотергейта" этого не происходит. США, приняв на себя роль "мирового жандарма", надорвались во Вьетнаме. И этот травмирующий опыт, усиленный эффектом "уотергейта", "имперского президентства" Никсона, вынудил, в частности, конгресс принять меры, направленные на предотвращения в будущем таких рискованных "испытаний на прочность" всей системы. [3]

В настоящее время, видимо, создание "имперского президентства", а тем более какого-то подобия  авторитарного режима в США попросту политически невозможно. Об этом свидетельствуют множество фактов как внутри-, так и внешнеполитических. В частности, в сфере внешней политики к ним относятся: ирангейтский кризис, быстро вернувший президента в рамки законности; невозможность для президента по закону использовать военную силу за рубежом более двух месяцев без санкции конгресса; фактический законодательный запрет в 80-е годы на возможную вооруженную интервенцию в Никарагуа и др. [5]

Значительно усилилась  роль конгресса и во внутриполитической сфере, в частности при формировании федерального бюджета. Однако неправомерно говорить и об уменьшении роли президентской власти, в целом федерального правительства при регулировании социально-экономических процессов внутри страны, хотя консерваторы во главе с Р. Рейганом в начале 80-х пытались ее ограничить. В частности, Рейгану удалось сократить численность служащих многих федеральных ведомств, в то же время общее число федеральных служащих при нем возросло, в основном за счет Пентагона и министерства финансов. [2]

В настоящее время, по видимому, можно говорить о создании какого-то динамического равновесия между президентской властью  и конгрессом, при котором не происходит усиление одной власти за счет другой. Шаги в направлении "имперского президентства" быстро пресекаются, чем обеспечивается сохранение демократического политического строя в стране. Вместе с тем не допускается и серьезное сокращение регулирующей роли исполнительной власти внутри страны, что в конечном счете отражает позицию большинства избирателей, заинтересованных в социальной защищенности со стороны федерального правительства. [4]

Российско-французский вариант

Теперь, после столь  подробного рассмотрения структуры  правления в США, рассмотрим как  реализуются президентские формы  правления в Российской Федерации.

Президент РФ на основе и  во исполнение Конституции РФ и законов  РФ издает указы имеющие обязательную силу на всей территории страны.

Президент имеет право  издавать указы нормативного характера  по ряду вопросов, относящихся к  ведению парламента. Указы должны соответствовать Конституции, а парламент может отменить или изменить любой из них. [1]

Президент США, к примеру, издает обязательные для применения исполнительные приказы, заботится  о том, чтобы законы добросовестно  исполнялись. На практике конгресс либо прямо делегирует президенту законодательные полномочия по определенным вопросам, либо формулирует законы в столь общих выражениях, что их применение требует детализации в нормативных указах президента. [4]

Во Франции парламент  может принимать законы только по тем вопросам, перечень которых установлен конституцией. Парламент вправе разрешить правительству осуществлять мероприятия, обычно относимые к сфере закона. В конечном счете это право осуществляется президентом, так как только он может подписать ( или не подписать ) соответствующий акт правительства. [3]

Президент РФ обязан оформлять  своим указом решения возглавляемого им Совета Федерации. В системе органов  исполнительной власти США и Франции  нет и намека на органы, которые  вправе были бы принимать решения, обязательные для президентов.

Президент РФ обязан представлять Совету Федерации ежегодные доклады  о положении дел страны и информировать  его о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики РФ. Президент  регулярно присутствует на заседаниях Совета Федерации, выступает на них, отвечает на вопросы депутатов. [6]

В США президент периодически дает конгрессу информацию о положении  дел в стране и рекомендует  ему рассмотреть такие примеры, которые президент считает необходимыми и целесообразными. Он присутствует в конгрессе, лишь когда зачитывает свои послания (как правило раз в году). Процедуры ответов президента на вопросы членов конгресса во время заседаний не существует. [3]

Президент Франции на заседаниях парламента не присутствует и сносится с ним посредством посланий, которые не обсуждаются. Не существует никаких обязанностей президента относительно тематики и сроков направления таких посланий.

Президент РФ может вернуть  закон со своими возражениями в Совет  Федерации для повторного обсуждения и голосования. Если Совет Федерации двумя третями голосов подтвердит ранее принятое им решение, президент подписывает закон. Аналогичное правило существует и в отношениях президента и конгресса США. [3]

Президент Франции также  может потребовать от парламента нового обсуждения принятого им закона. Но потребность возвращения закона в парламент в значительной степени уменьшается, а то и вовсе исчезает в связи с тем обстоятельством, что обсуждение законопроектов в парламенте происходит только по тексту, представленному правительством, а к тексту, выработанному в случае разногласий между палатами смешанной комиссией не может быть принята никакая поправка, если с ней не согласно правительство.

Президенты РФ и США  не имеют никаких полномочий на роспуск  парламента. Во Франции президент может распустить Национальное собрание. При принятии такого решения он руководствуется собственными соображениями и лишь консультируется с премьер-министром и председателями палат парламента, но мнения этих лиц для него не обязательны.