Проблемы федерации как форма государственного устройства

Федерация как форма государственного устройства.

     Федерация (от лат. «федус» – союз ) – сложное союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают в той или иной мере государственным суверенитетом и другими признаками государственности; в нем наряду с  высшими федеральными органами и федеральным законодательством существуют и высшие органы и законодательства субъектов федерации, как, например,  в России, Германии, Индии, Мексике, Канаде.

     Идея  федерализма – совокупность взглядов и представлений о гармоничном  конституционном строе, базирующемся на собирательном и договорном началах  союзного государства. Последний формируется на основе интеграции в сложную структурно-функциональную целостность территориальных организаций публичной власти, обладающих государственностью. При этом сегментированный характер государственно-правового пространства, предопределяемый особым политико-правовым статусом субъектов федерации, получает договорное (конституционное) закрепление и рассматривается в качестве эффективной гарантии от чрезмерной централизации и олигархизации государственной власти.1

     Актуальность  темы федерации как форма государственного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще одним существенным свойством государства – территориальной организацией населения. При всей кажущейся абстрактности форма государственного устройства самым непосредственным образом касается, а то и напрямую определяет объем и качество прав и свобод граждан (подданных).  Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства  в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устройства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада.

     Один  из проблемных вопросов федерации как форма государственного устройства – это распределение полномочий между центром и периферией, создание условий и механизмов, позволяющих минимизировать межэтнические и межрегиональные конфликты, обеспечить социально-экономические и политико-правовые стимулы для отдельных регионов, которые бы закрепили их в составе государства и тем самым сохранили стабильность и целостность последнего.2

     Федерации бывают сильные и слабые. В сильной федерации законы, которые принимают  субъекты основывается исходя  из законов федерального уровня то есть не противоречат федеральным законом, которые издают федеральные органы. В слабой федерации законы, которые издаются, субъектами федерации в некоторых случаях противоречат федеральным законам. Российская федерация относиться к числу государств со слабым федерализмом. Пример: согласно Конституции Российская Федерация - это суверенное государство, обладающая всей полнотой власти на своей территории, и вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах о его субъектах решен одинаково: федерация суверенна, а его субъекты – нет. Международные нормы не предоставляют право субъектам федеративного государства выступать в международном общении. Но в Конституциях некоторых республик Российской Федерации вплоть до 2004 года этот вопрос решался иначе: в Конституциях Тувы, Дагестана, Башкортостана содержалась положения о том, что названные республики самостоятельно осуществляют и проводят внешнюю политику. Это противоречит Федеральной природе России, поскольку возможность независимо осуществлять деятельность в сфере внешних отношений - это право суверенного государства, а республики в составе России не являются таковыми.3 

     Какие формы государственного устройства являются оптимальными? Казалось бы, унитарное единое, централизованное государство наилучшим образом противостоит сепаратистским устремлениям, однако многолетние конфликты в Ольстере (Великобритания), у басков (Испания), у тамилов (Цейлон) и другие дают примеры совсем нередких исключений из правила.         

 Федеративное  государственное устройство тоже  не будет достаточно стабильным, если отдельные субъекты в  силу своего этнического состава  имеют различные взаимоотношения  с центральными органами. В такого рода асимметричных федерациях сохраняется почва для борьбы регионов за привилегии, права, признание своих уникальных обстоятельств, одновременно сохраняется угроза целостности федеративного государства.4

     Чрезмерно централизованное государство облекает себя на неэффективность, несоразмерно децентрализованное устройство, как  указывал еще Макиавелли, чревато распадом государства. Подобная проблема как никогда актуальна сегодня для Российской Федерации, т.к. в ней реальная картина далека от классических ясных форм государственного устройства: избрание руководства исполнительной власти в республиах сочетается с назначением  представителей Президента РФ в 8 округах самим  Президентом России. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов федерации позволяют до известной степени говорить о фактическом унитаризме или в лучшем случае об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических и других особенностей. А ведь асимметрия в правовом статусе субъектов не может не сопровождаться асимметрией прав граждан. Человек, живущий в области, где избиратели не имеют контроля за местной исполнительной властью, пользуется меньшими правами, чем граждане национальных республик, где такой контроль существует.5

     Более сложной и в то же время менее  распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является «менее распространенной» лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в абсолютном плане.Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что «девятая часть государств мира – 21 государство – являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли». Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Россия Бразилия) и небольшие государства, находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа – Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.6

     Важной  проблемой института федерализма  является проблема семантики. Диссертант даёт разграничение данного понятия  от сходных и близких с ним  политико-правовых явлений. Категорию  «институт федерализма» следует  отождествлять с понятием федерализм в узком смысле. Институт федерализма  – это, прежде всего, социальный институт и, следовательно, он обладает всеми свойствами, присущими общественным институтам. Федерализм же – это категория характеризующая определённую идею, учение о федеративном государстве, а с другой стороны – широкое социальное явление, основанное на началах самоуправления и субсидиарности.7

     Сложность, важность и относительно широкая  распространенность федерации как  формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий интерес к ней во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание. Свидетельством тому являются выпуск на Западе начиная с 1971 г. специализированного ежеквартального журнала «Паблиус: журнал по проблемам федерализма» (под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда); образование в 1976 г. в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг, брошюр, справочников, например: «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986, отв. ред. Д. Елазар и И. Грэйлсммер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» (1970, И. Дучасек) и др. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся в 1994 г. в г. Сан-торини по инициативе и под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе.8

     Круг  проблем, касающихся федерации как форма государственного устройства, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также проблемы, касающиеся характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федерализма, к установлению основных форм его проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения.Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федерализме «в обобщенном виде», вообще, или же речь должна идти лишь в отдельности о понятии американского, российского и иного федерализма? В решении его иногда проглядывают две крайности. Первая состоит в том, что в центр внимания при сравнительном подходе ставится только общее понятие федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь «особенное» представление о федерализме в той или иной стране.9

     Кроме того, весьма важно иметь в виду, что глубокое и всестороннее понимание  современных проблем и состояние  Российской Федерации предполагает, с одной стороны, знание ее прошлого – процесса ее возникновения и  развития, а с другой, – изучение ее настоящего и прошлого при помощи сравнительного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с ней федерациями.

     При решении вопроса об определении  понятия федерации, равно как  и любого иного понятия, можно  идти, как минимум, двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных  дефиниций «федерации» или же б) путем выделения и анализа  ее специфических признаков и  черт.

     Первый  путь, связанный, как правило, с «игрой»  в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако тем не менее он дает общее  исходное представление о федерации.Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как «единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач». Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью выделения и анализа ее специфических признаков и черт представляется более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, «семантической по своей природе путаницы», которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином «федерация».В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений федерации и подходить к ее «идентификации» с помощью «более четких и определенных критериев». Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения таких критериев утверждается, что «наличие единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы» вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов федерацией.10

     Определение федерации путем выделения и  анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые  из них заключаются в том, что  при таком подходе, с одной  стороны, усиливается возможность  проявления субъективизма, а с другой – возникает опасность «утопания» в эмпиризме.Однако этих недостатков можно достаточно легко избежать, акцентируя внимание не на всех без исключения, а лишь на самых общих, точнее, общеродовых признаках и чертах, свойственных всем федерациям вместе и каждой в отдельности.Что является типичным для федератизма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства – от конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь свои собственные воинские формирования и гражданство.11

     Несомненно, правы те авторы, которые считают, что любая федерация как форма государственного устройства может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. В этом смысле можно только приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий» между различными государственными органами – своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией».12

     В процессе исследования федерации как форма государственного устройства под углом зрения его общеродовых черт и особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с формально юридических позиций,

как нечто  формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический  образ федерализма необходим  лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как  явление фактическое, реальное или  лишь как формально декларируемое.Важно исходить также из того, что федерация как форма государственного устройства является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерации. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.Требуются совместные усилия юристов, политологов, философов, историков, социологов и представителей многих других общественных наук и дисциплин.Предполагаются также усилия исследователей не только одной страны или государства, но и многих других зарубежных стран. В этом плане можно только приветствовать многолетние устремления отечественных и зарубежных авторов – так называемых советологов и кремлинологов, направленные на познание сущности, содержания и реального значения такого феномена, который в научной литературе известен под названием «советский федерализм».13

     Когда речь идет о федерации как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется.Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов.14