Законодательство по вопросам гражданства

4. Исключительно  важную роль в регулировании  вопросов гражданства играет  Европейская конвенция о гражданстве. 6 ноября 1997 г. в Страсбурге Министерством иностранных дел России от имени Российской Федерации была подписана Европейская конвенция о гражданстве.

Конвенция - единственный многосторонний документ, регулирующий практически все важнейшие аспекты  гражданства: принципы, вопросы приобретения, сохранения, утраты и восстановления; процедурные права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинская обязанность в случаях множественного гражданства, сотрудничество государств в области гражданства.

Она разработана с учетом современных тенденций в развитии национального законодательства стран - членов Совета Европы и предлагает оптимальные решения многих проблем в области гражданства, возникающих у государств в результате политических изменений в Европе на рубеже 80 - 90-х гг.

Конвенция не наносит  ущерба положениям национального законодательства и международных договоров, более  благоприятным для обеспечения  прав человека в данной сфере. Конвенция  является серьезным инструментом воздействия  на те государства, чье законодательство в вопросах гражданства носит, прямо или косвенно, дискриминационный характер по отношению к некоренному населению.Отношения гражданства для развития государства имеют существенное значение. Развитие этого института является одним из условий развития государства, т.е. повышения уровня сплоченности нации, развития патриотизма, большего доверия народа к власти, более активной деятельности граждан по развитию своего государства - и государства по защите своих граждан.

4. Соглашение  между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г.

Российской  Федерацией заключен также и ряд  других международных соглашений, в  которых рассматриваются вопросы гражданства.В сфере внутригосударственного законодательства нормативной основой гражданства в Российской Федерации являются положения Конституции Российской Федерации, нормы Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., подзаконных акты о гражданстве России.

Первый Закон  РФ "О гражданстве Российской Федерации" (1991 г.) разрабатывался в  переходный период становления новой  российской государственности, и в  нем не были учтены особенности последующего развития России, характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

Сравнительный анализ этого Закона с зарубежным законодательством в области  гражданства выявил его уникальный либерализм. Особенно это касалось условий приема в российское гражданство, оснований отказа в его приобретении и трактовки множественного (двойного) гражданства, а следовательно, и сбалансированности интересов государства и личности.

Значительная  часть лиц, приобретших российское гражданство в новых независимых  государствах, продолжает там проживать  и, имея вопреки национальному законодательству наряду с гражданством государства проживания российское гражданство, поставила себя под угрозу санкций со стороны местных властей. Данное обстоятельство являлось одновременно источником потенциальных осложнений для межгосударственных отношений. Таким образом, в Российской Федерации в области гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ.В значительной мере это объяснялось тем, что сам действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел, и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества. Например, признание законом существования в России гражданства Российской Федерации и гражданства республик в ее составе (ч. 2 ст. 2) не только не согласовывалось с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и о праве Президента РФ решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89), но и приводило к разному толкованию вопроса о праве республик на установление своего гражданства, препятствовало утверждению единого и равного гражданства на всей территории страны.Кроме того, принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» было обусловлено несоответствием Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. и Европейской конвенции о гражданстве, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами. Решение о разработке новой редакции Закона "О гражданстве Российской Федерации" было принято Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации во главе с председателем Комиссии, членом-корреспондентом Российской академии наук О.Е. Кутафиным и при участии европейских экспертов в 1997 г. и 31 мая 2002 года Государственной Думой был принят новый Закон "О гражданстве Российской Федерации".19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу. По структуре и содержанию Закон приведен в соответствие с современными российскими и международными технико-юридическими требованиями. В Законе о гражданстве содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Новый закон исходит из того, что гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Этот принцип базируется на мировой практике федерализма, которая основана на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства.

Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик  в составе Российской Федерации  является одной из наиболее важных гарантий государственной целостности  России, поскольку он одновременно означает и отказ от закрепления в федеральной Конституции и права выхода любых субъектов Федерации из ее состава. Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Общая характеристика ФЗ  « О гражданстве РФ» 2002 года.

 

Федеральный закон  от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» вступил в силу 1 июля 2002 г. Он заменил действовавший более десяти лет Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I «О гражданстве Российской Федерации» . Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" вступил в силу в июле 2002 года. Новый Закон, став основным регулятором норм о гражданстве, конкретизирует и развивает закрепленные в Конституции нормы и принципы.

Его принятие - это важный шаг на пути к формированию гражданского общества и решительная  мера по преодолению основных недостатков  в области российского гражданства.

Действующий Закон значительно отличается от Закона о гражданстве РФ, принятого в 1991 году, несмотря на сходство в названии.

В первую очередь  изменена структура Закона. Законодатель устранил из Закона преамбулу, между  тем сохраняется общее количество глав (девять), число статей сократилось с 51 до 45. Вопросы отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации выделены в отдельную главу. В свою очередь была преобразована в статью нового Закона глава об исполнении решений по делам о гражданстве.

Отказ от гражданства субъектов Российской Федерации является важным преимуществом нового Закона. Так, гражданство можно рассматривать в качестве атрибута субъекта Федерации наряду с гимном, ¹⁴флагом и т.д. при условии, что это будет элементом сплочения народов, проживающих на территории субъекта, но не основанием для сепаратизма.¹⁵

В качестве оснований  приобретения гражданства в новом  Законе законодатель исключил категории  признания и регистрации. Категория  регистрации не оправдала ожиданий российских правоприменителей и  законодателей, потому что ряд государств, республик бывшего СССР, не был в этом заинтересован.

Значительные  изменения вносит Федеральный закон  в условия приобретения гражданства. До подачи заявления о приеме в  гражданство срок непрерывного проживания на территории Российской Федерации увеличивается с трех до пяти лет, что соответствует Европейской конвенции о гражданстве и общепринятой практике европейских государств. Например, длительность непрерывного проживания в стране Законом о гражданстве Германии установлена в восемь лет. Также в России появились новые условия приема в гражданство - наличие законного источника средств к существованию, владение русским языком, а также обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося гражданства. Не требуется отказ от иного гражданства, если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин, либо если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или действующим Законом о гражданстве. Эти условия имеют много общего с условиями приема в гражданство в Германии. Так для того, чтобы стать гражданином Германии, необходимо отказаться от прошлого гражданства, быть в состоянии обеспечить себя и свою семью, владеть в необходимой степени немецким языком и т.д.

Нововведением российского Закона о гражданстве  является то, что для воспрепятствования заключению фиктивных браков срок постоянного  проживания для приобретения гражданства  супругом, который состоит в браке  с гражданином Российской Федерации  три года, составляет один год. Это положение соответствует Нью-Йоркской конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года.

Если сравнивать с Законом 1991 года, то нормы о производстве по делам, о гражданстве Российской Федерации, а также об обжаловании  решений полномочных органов и должностных лиц, ведающих делами о гражданстве РФ, получили более детальное закрепление.

Однако, Закон  не лишен существенных недостатков, несмотря на свои достоинства.

Статья 7 предполагает предоставление покровительства и  защиты гражданам Российской Федерации, которые находятся за ее пределами. Но, какое различие между этими двумя категориями и что такое покровительство, а что такое защита в Законе определения не дается.

Также, неполным является положение статьи 14, которое  закрепляет правила приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Так, в упрощенном порядке по упомянутой статье получить гражданство России имеют право лица, которые имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, обладающего гражданством Российской Федерации. Но в реальности возможна и другая ситуация, когда дети обладают гражданством России, а их родители претендуют на его получение. Этим законодатель поставил в неравное положение «отцов и детей».

Статья 16 Закона, устанавливающая основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и восстановлении в ¹⁶гражданстве Российской Федерации, также не лишена недостатков.¹⁷ Так, отклоняются заявления о восстановлении в гражданстве Российской Федерации и о приеме в гражданство Российской Федерации, поданные лицами, состоящими на службе в органах безопасности, на военной службе или в правоохранительных органах иностранного государства.

В начале 90-х  годов российская практика показала, что военнослужащие из бывших республик  Союза ССР, которые получили российское гражданство в соответствии с требованиями Закона о гражданстве, утратившего силу, добросовестно исполняют свои обязанности, а в некоторых случаях даже лучше, чем их сослуживцы. Аналогичная ситуация сложилась с работниками органов прокуратуры и внутренних дел.

Конституция Российской Федерации допускает для своих  граждан право иметь гражданство  иностранного государства, но в соответствии с федеральным законом или  международным договором РФ (статья 62). Равно как и иностранный  гражданин наделен правом иметь одновременно российское гражданство на основе международного договора России с государством, гражданством которого обладает данный гражданин.

Во исполнение конституционных положений федеральный  закон "О гражданстве Российской Федерации" определяет двойное гражданство как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Ряд убедительных аргументов в пользу двойного гражданства  приводят и правоведы.

Во-первых, лицам, обладающим двойным гражданством, предоставляется возможность безвизового въезда в страну второго гражданства, а также во все иные страны, с которыми достигнуты

соглашения  о безвизовом въезде с государствами, гражданством которых обладает лицо.¹⁸

Во-вторых, лица с двойным гражданством владеют более широкими правами в сфере трудоустройства и предпринимательства, которые труднодоступны иностранцам.

В-третьих, наличие  двойного гражданства в некоторых  странах решает проблемы с социальным обеспечением и медицинским обслуживанием.

В-четвертых, вместе с получением гражданства в некоторых правопорядках приобретаются и льготы в налогообложении.

К отрицательным  сторонам двойного гражданства, с точки  зрения гражданина, в некоторых странах  следует отнести ряд ограничений  в отношении занятия ряда государственных должностей, необходимость исполнения обязанности по несению военной службы, возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве, а также иные проблемы.

С проблемой  употребления различных терминов в  российской правовой системе и правовых системах развитых европейских государств сталкиваешься, работая над вопросами гражданства. Речь идет о таких понятиях, как множественное и двойное гражданство. Такой термин, как множественное гражданство используется в законодательстве большинства развитых европейских государств. Европейская конвенция о гражданстве 1997 года оперирует такой же категорией, подразумевая под множественным гражданством обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух и более государств. Если сравнить определение двойного гражданства в российском Законе и определение множественного гражданства, которым оперирует Страсбургская конвенция, то не сможем найти различия в содержании определений. Законодатель использовал более узкое понятие (двойное гражданство), хотя практически Конституция Российской Федерации употребляет аналогичный термин. Никакого противоречия между Конституцией и Законом не было если бы в Законе использовался термин «множественное гражданство». Кроме того, международные договоры Российской Федерации и общепризнанные принципы и нормы международного права не запрещают лицу обладать только гражданством двух государств.