Система правоохранительных органов РФ

  Одной из причин количественного разнообразия является вопрос включения или не включения судебных органов в правоохранительные. На это в теории сложились следующие мнения. Большая часть исследователей относит судебные органы к правоохранительным – и не только авторы учебной и научной литературы по предмету правоохранительные органы, но и по конституционному праву. Отнесение судебных органов к правоохранительным органам представляется логичным хотя бы потому, что осуществляя судебную власть, суды используют такую характеристику как принудительность.

  Меньшая часть исследователей[10] не относят судебные органы к правоохранительным, а разделяет рассматриваемые органы на две подсистемы: судебную и правоохранительную. Из этой модели следует, что авторы не относят судебные органы к числу правоохранительных. Такой подход соответствует смыслу п. «л» ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей понятийный ряд: «судебные и правоохранительные органы; адвокатура, нотариат»[11].

  Третьи хотя и не относят, однако рассматривают их в рамках учебного курса. Мы будем придерживаться распространенного мнения рассмотрения судебных органов в рамках правоохранительных.

  С учетом данного выше определения правоохранительной деятельности и характеристики ее функций (направлений) к правоохранительным органам по мнению Гуценко и Ковалева можно отнести: суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также суды субъектов Российской Федерации);органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные службы этого Министерства);прокуратуру; некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления. Их насчитывается более десятка; к ним относятся: следственные аппараты прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции; учреждения и должностные лица, которые вправе вести дознание по уголовным делам (милиция, командиры воинских частей, подразделения и должностные лица противопожарной, таможенной и пограничных служб, службы безопасности, налоговой полиции, капитаны кораблей, находящихся в плавании, и др.); органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную деятельность (например, должностные лица оперативных подразделений органов внутренних дел, федеральных служб безопасности, налоговой полиции, внешней разведки, государственной охраны, таможенной службы); адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др.)  Итак, к правоохранительным относятся семь государственных органов: судебные; прокуратура; органы безопасности; органы внутренних дел; органы по контролю за оборотом наркотиков; таможенные органы; органы юстиции.

    Все иные государственные и негосударственные органы, занимаются скорее не правоохраной, а правоприменением. Правоприменительные органы (содействующие правоохране) разделяются на две подгруппы: государственные и негосударственные. К первым относятся налоговые и иные финансовые органы, судебно-экспертные учреждения, нотариальные органы, органы записи актов гражданского состояния. Ко вторым – органы судейского сообщества. Третейские суды, товарищеские суды, адвокатура, частный нотариат, частные детективные и охранные службы, негосударственные судебно-экспертные учреждения.

  Неискушенные в правовой терминологии обыватели, а также и определенная часть членов законодательного собрания, и непосредственно работающие в данной области служащие (сотрудники) используют понятие «правоохранительные органы» вместо «органы внутренних дел» и наоборот. Более того, на практике часто отождествляются органы внутренних дел, правоохранительные органы и милиция. Конкретизация здесь необходима.

  Система органов внутренних дел может пониматься как один из правоохранительных органов (система органов внутренних дел в узком смысле) или как находящаяся вне пределов системы правоохранительных органов (система органов внутренних дел в широком смысле). В систему органов внутренних дел в узком смысле слова включаются два элемента: милиция и внутренние войска. Поэтому обывательское представление, что «органы внутренних дел» это исключительно «милиция» - неверно. И милиция, и внутренние войска в свою очередь могут рассматриваться в качестве самостоятельных подсистем.

  Подытожим: правоохранительные органы в большинстве своем (кроме судебных и органов прокуратуры) принадлежат к органам исполнительной ветви власти. Все они находятся во взаимосвязи между собой и с органами содействующими правоохране – правоприменяющими, все они входят в правоохранительную систему государства.

1.3. Правовое регулирование (правовая основа) правоохранительных органов

  Классификация правовых актов, на основании которых функционируют правоохранительные органы может осуществляться по различным основаниям: по предмету регулирования (по их содержанию – т.е. конкретно о каждом правоохранительном органе, когда соответствующие нормативные акты определяют правовой статус отдельного правоохранительного органа); по юридической силе. Мы рассмотрим акты, ранжируя их по юридической силе.

  Конституция Российской Федерации, будучи основным законом страны, обладает высшей юридической силой среди нормативных правовых актов, регулирующих организация правоохранительных органов. Систематический анализ статей основного закона (в первую очередь статей 71, 72) позволяет сделать вывод о том, что организация и деятельность правоохранительных органов находятся в исключительном ведении Российской Федерации и урегулированы в федеральных конституционных и федеральных законах и принятых в соответствие с ними подзаконных нормативных правовых актах.

  На этом же уровне условно можно распределить международные правовые акты (конвенции, соглашения, договора, пакты и т. п.), которые ратифицированы Российской Федерацией и признаны подлежащими исполнению. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Выделим т.н. акты общего характера: всеобщая декларация прав человека; международный пакт о гражданских и политических правах; конвенция о защите прав человека и основных свобод; конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.

  На следующей ступени иерархической лестницы нормативных актов по юридической силе находятся федеральные конституционные и федеральные законы, затрагивающие непосредственно предупредительную деятельность правоохранительных органов либо правовую защиту объектов, охраняемых ими. В актах этого уровня и решается большинство вопросов организации и деятельности правоохранительных органов, которым доверяется осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защитой прав и законных интересов граждан. Авторитет принимаемых ими решений подкрепляется авторитетом закона. В этом — одна из гарантий того, что их деятельность будет осуществляться должным образом.

  В качестве примера конституционного закона можно назвать Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

  Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции»[12] (с послед. изм. и доп.). Особенностью данного закона является то, что он является одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР, который продолжает действовать с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений.

  Данный закон закрепил общечеловеческие ценности в качестве принципов деятельности милиции. На место основополагающих начал поставлены принципы законности, гуманизма, социальной справедливости, «политического нейтралитета», беспристрастности и уважения и соблюдения прав человека и гражданина. Эти новые правовые принципы деятельности милиции наполнены конкретным юридическим содержанием. В полном согласии с международно-правовыми нормами Закон устанавливает, в частности, что милиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения и должностного положения, а также других обстоятельств. Сотрудники милиции обязаны подчиняться только закону, и поэтому в милиции не допускаются создание и деятельность политических партий и их организаций[13].

  Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[14] (с изм. и доп.). С введением Закона об ОРД в действие удалось решить две основные задачи: создать правовую основу оперативно-розыскной деятельности; придать официальный статус оперативно-розыскной деятельности как государственно-правовой форме борьбы с преступностью.

  Законом был предусмотрен ряд принципиально новых правовых установлений, значительно расширивших права и возможности оперативных аппаратов в борьбе с преступностью; регламентированы основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий; более четко сформулированы меры правовой и социальной защиты субъектов ОРД – т.е. законодатель отреагировал на качественные изменения в преступности, создал условия для активизации борьбы с преступностью[15].  Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации». Настоящий Федеральный закон определяет назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, порядок выполнения ими возложенных задач, устанавливает гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, граждан, уволенных с военной службы в указанных войсках, и членов их семей.

  Далее следуют указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Содержание этих актов в общих чертах определяется Конституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они касаются тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной власти. Указом может быть утверждено положение о каком-то органе, о возложении на него дополнительных полномочий либо об освобождении его от таковых. В качестве примера могут послужить, в частности, Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»[16] (с изм. и доп. от 2 декабря 1998 г.), Указ Президента РФ от 19 августа 2003 г. № 969 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»[17].

  Несколько более низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распоряжениям Президента. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня.

  Ниже следуют ведомственные (межведомственные) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти – приказы, инструкции, разъяснения Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Например, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 марта 2003 г. № 57 «Об утверждении Регламента Главной военной прокуратуры», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур».

  Деятельность отдельных правоохранительных органов, например, органов внутренних дел, регулируется сотнями приказов и распоряжений полномочных ведомств и министерств (в приведенном примере – МВД РФ), многие из которых носят «служебный» (закрытый) характер. Важно подчеркнуть, что такие акты не должны противоречить законодательству, а в случае противоречия – должны применяться нормы закона, но не ведомственных актов.

  Отдельное место в качестве источников нормативной базы правоохранительных органов можно назвать акты органов судебной власти. Важное значение для регламентации деятельности правоохранительных органов в последние годы приобрели постановления Конституционного Суда РФ. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[18].

  Помимо актов Конституционного Суда РФ на процесс формирования системы правоохранительных органов оказывают влияние и решения Верховного Суда РФ (в частности, акты Судебного департамента при Верховном суде РФ).

2.1 Конституционный Суд РФ

   Конституционный суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст.1 ФКЗ «О конституционном суде»). Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются Конституцией РФ (ст.125), Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[19] (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005г.).

  Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Для осуществления своей деятельности необходимо наличие в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей (ст.4 ФКЗ «О Конституционном суде РФ»). Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации определены в ст.3 ФКЗ «О Конституционном суде РФ». В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд РФ:1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов, нормативно правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; 2) разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и/или органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает толкование Конституции Российской Федерации; 6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; 7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.