Совершенствование предписаний об ответственности за превышение должностных полномочий, закрепленных в Уголовном кодексе РФ

В случаях, когда должностное лицо совершает убийство либо причиняет тяжкий или средней тяжести вред здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, содеянное должно квалифицироваться только по ст. 108 или ст. 114 УК РФ.17

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСВОВАНИЕ ПРЕДПИСАНИЙ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТЫХ ПОЛНОМОЧИЙ, ЗАКРЕПЛЕННЫХ В УК РФ

 

3.1.Совершенствование предписаний об ответственности за превышение должностных полномочий, закрепленных в Уголовном кодексе РФ

 

Выполненный в предыдущих главах настоящей работы анализ исторического и зарубежного опыта законодательного закрепления мер ответственности за преступление данного вида, проблем квалификации превышения должностных полномочий, возникающих при применении ст. 286 УК РФ и смежных с ней норм позволяет выявить два основных направления совершенствования уголовно-правовых средств борьбы с этим видом преступлений:

1. Пути совершенствования положений Обшей части УК РФ, влияющих на эффективность мер уголовной ответственности за превышение должностных полномочий:

- законодательное закрепление единого для УК РФ определения понятия должностного лица;

- законодательное закрепление единых определений понятий отдельных оценочных признаков, используемых в том числе в описании состава превышения должностных полномочий;

- усовершенствование законодательного определения понятия наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;

- усовершенствование законодательного определения понятия наказания в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

2.Пути совершенствования предписаний, закрепленных Особенной части УК РФ, в части, относящейся к ответственности за превышение должностных полномочий:

- развернутое описание в статье 286 УК РФ понятия «превышение должностных полномочий»;

- дополнение статьи 286 УК РФ примечанием, регламентирующим частные правила квалификации превышения должностных полномочий по совокупности с другими преступлениями;

- усовершенствование системы наказаний, установленных за превышение должностных полномочий;

- установление обособленной ответственности за пытки, совершаемые с использованием служебного положения, как одну из наиболее опасных форм служебных преступлений;

- устранение коллизии норм, закрепленных в ст. 286 УК РФ и 288 УК РФ, обусловленной недооценкой общественной опасности превышения служебных полномочий, служащими, не являющимися должностными лицами;

- устранение пробела, связанного с отсутствием повышенной ответственности за превышение должностных полномочий для главы представительного органа местного самоуправления;

- устранение недостатка официального толкования специального значения понятия «оружие» применительно к превышению должностных полномочий;

- установление обособленной повышенной ответственности за превышение должностных полномочий, совершенных предварительно сговорившейся или организованной группой лиц;

- устранения коллизии норм, закрепленных в УК РФ и предусматривающих ответственность за превышение должностных полномочий, сопровождавшее причинением тяжких последствий, с нормами, предусматривающими обособленную ответственность за умышленное причинение таких же последствий.

Как уже отмечалось ранее, значительные затруднения в разграничении состава превышения должностных полномочий, предусмотренного в ст. 286 УК РФ, и смежных с ним составов преступлений, предусмотренных статьями УК, находящимися за пределами его главы 30, обусловлены отсутствием единого для УК определения понятия «должностное лицо», дефиниция которого в настоящее время содержится в примечаниях к ст. 285 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, следует принять во внимание то обстоятельство, что в настоящее время понятие должностного лица определяется не только в Уголовном кодексе РФ, но в других федеральных законах (причем с существенными отличиями). Так, в соответствии с примечанием к статье 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Из этого определения, в частности следует, что должностными лицами в соответствии с КоАП РФ признаются также руководители государственных и муниципальных предприятий, которые согласно примечаниям к ст. 201 УК являются, лицами, выполняющими управленческие функции к коммерческих организациях. Как было показано в параграфе 1 главы второй настоящей диссертации, государственные и муниципальные предприятия весьма условно можно отнести к обычным коммерческим предприятиям, поскольку по их обязательствам отвечает государство и местное самоуправление. Фактическое превышение своих полномочий руководителями таких предприятий обладает при прочих равных условиях не меньшей степенью общественной опасности и посягает на интересы государственной власти и местного самоуправления. Также необходимо принять во внимание то обстоятельство, что определение понятия представитель власти, содержащееся в примечании к ст. 318 УК, хотя и носит универсальный для УК характер, страдает недостатками, требующими исправления. Во-первых, данное определение противоречит ст. 10 Конституции РФ (дается ссылка на юридически не существующую ветвь власти), а, во-вторых, позволяет относить к представителям власти лиц выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях.18

 

3.2 Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий

 

При квалификации ненасильственных общественно опасных деяний должностных лиц одним из наиболее сложных является вопрос об отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения по таким признакам объективной стороны, как "использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы" (ст. 285 УК) и "совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий" (ст. 286 УК).

Содержание названных признаков отчасти раскрыто в п. п. 8, 10 и 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6). В Постановлении разъяснено, что должностным злоупотреблением могут быть признаны такие действия должностного лица, которые вытекли из его служебных полномочий и были связаны с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности; при отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить). По делам о должностных преступлениях Пленум требует устанавливать круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, нормативные акты, их регламентирующие.

Приведенное разъяснение применяется с учетом измененного в УК 1996 г. по сравнению с УК РСФСР 1960 г. содержания норм об ответственности за анализируемые должностные преступления. Как указано в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, "статья 285 УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях. Поэтому при решении вопроса о наличии либо отсутствии в действиях должностного лица состава данного преступления необходимо устанавливать круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д. Следовательно, в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные обязанности и права, злоупотребление которыми вопреки интересам службы ставится ему в вину".19

Сложность применения нормы об ответственности за должностное злоупотребление связана с тем, что полномочия как правовая категория представляют собой право и одновременно обязанность наделенного ими субъекта действовать в предусмотренной законом, иным правовым актом ситуации способом, предусмотренным этими правовыми актами. Когда, к примеру, мы говорим, что следователь имеет полномочие на возбуждение уголовного дела, то имеем в виду не только п. 1 ч. 1 ст. 145, но и ст. 140 УПК РФ: следователь наделен правом и обязанностью возбуждать уголовное дело только при наличии соответствующих поводов и оснований.20

Таким образом, раз предоставленная должностному лицу возможность действовать либо бездействовать может быть им реализована только в соответствии с законом, то незаконно использовать полномочия нельзя в принципе. Однако, как видим, Пленум Верховного Суда определяет использование полномочий вопреки интересам службы как такое использование предоставленных должностному лицу полномочий, которое закону противоречит.

Недочет данного Пленумом определения еще и в том, что оно весьма неконкретно. Что означает: "действия должностного лица, которые вытекли из его служебных полномочий и были связаны с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности". Удивляет, что многие исследователи до сих пор повторяют это разъяснение, несмотря на то, что если действия (или бездействие) вытекли из полномочий, связаны с ними, то они, стало быть, находятся за пределами этих полномочий, не входят в них, а значит, содеянное не "вписывается" в объективную сторону должностного злоупотребления в его современном понимании законодателем.

Применяя ст. 285 УК, необходимо исходить из того, что использование должностных полномочий вопреки интересам службы представляет собой совершение должностным лицом действий (бездействия) по службе, которые оно уполномочено, т.е. имеет право и обязанность, совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте. Вот схожий с приведенным выше пример: следователь наделен согласно ст. ст. 144 и 145 УПК полномочием по отказу в возбуждении уголовного дела, но реализовать это полномочие он может только при наличии оснований, названных в ч. 1 ст. 24 УПК. Отказ в возбуждении уголовного дела в отсутствие предусмотренных для этого уголовно-процессуальным законом оснований будет означать незаконное использование должностным лицом своих полномочий, использование их вопреки интересам службы.

В то же время совершение должностным лицом действий, которые могли быть им совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, является согласно приведенным разъяснениям Пленума Верховного Суда одной из форм превышения полномочий. Так, к какому составу должностного преступления следует отнести совершение должностным лицом действий, которые могли быть им совершены только при наличии нормативно установленных обстоятельств, если данные обстоятельства отсутствовали, а указанные действия повлекли наступление существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Если должностное лицо совершило действия, которые оно могло совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а такие обстоятельства отсутствовали, и данные действия повлекли наступление общественно опасных последствий, названных в ст. ст. 285 и 286 УК, то содеянное квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий в зависимости от наличия в первом случае либо отсутствия во втором мотива в виде корыстной или иной личной заинтересованности.

Сотрудники милиции А. и Р. осуждены, в частности, по ст. 285 УК за то, что, участвуя в похищении Б., предъявив удостоверение, задержали Б., поместили в автомашину Р. и привезли к месту последующего незаконного удержания. Как указано в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, приведенные данные свидетельствуют о том, что А. и Р., являясь представителями власти, использовали свои служебные полномочия вопреки интересам службы и похитили Б. за денежное вознаграждение, существенно нарушив его права и причинив существенный вред авторитету правоохранительных органов и интересам государства.

Сотрудники милиции А. и Р. обладали полномочием по задержанию граждан, однако могли эти полномочия реализовать только при наличии к тому предусмотренных законом оснований. В данном случае они из корыстной заинтересованности совершили действия, которые могли совершить лишь при наличии особых обстоятельств, указанных в законе.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ согласилась с обвинительным приговором, которым З. признан виновным в том, что он, работая в должности следователя по особо важным делам следственного комитета при МВД РФ, т.е. являясь должностным лицом - представителем власти, при расследовании уголовного дела совершил из ложно понятых интересов службы действия, явно выходящие за пределы его полномочий, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Не имея достаточных оснований для производства обысков в квартире ряда граждан, З. провел обыски без санкции прокурора, хотя предусмотренные законом особые условия, позволяющие следователю производить обыски без санкции прокурора, отсутствовали.

В этом случае должностное лицо не совершало противоправных действий из корыстной или иной личной заинтересованности (ложно понятые интересы службы такой заинтересованностью не признаны), а потому использование им должностных полномочий в отсутствие предусмотренных законом условий их реализации квалифицировано по ст. 286 УК как превышение должностных полномочий.