Государственное регулирование в региональной экономической политике

Система финансовой помощи бюджетам других уровней  должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам  и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов.

Исходя  из этого, она должна соответствовать  следующим основным требованиям:

1) разделение  финансовой помощи в зависимости  от поставленных целей и механизмов  распределения на текущую и  инвестиционную, а также выравнивающую  и "стимулирующую";

2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение  финансовой помощи должно проводиться  по единой методике на основе  формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев  бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в  расчетах бюджетной обеспеченности  не должны использоваться отчетные  данные о фактически произведенных  бюджетных расходах и фактически  поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

5) методики  и процедуры распределения финансовой  помощи должны быть установлены  федеральными законами и принимаемыми  на их основе нормативными  правовыми актами Правительства  Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

7) максимально  возможная стабильность (предсказуемость)  объема и принципов распределения  финансовой помощи, позволяющая  субъектам Российской Федерации  и муниципальным образованиям  самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;

8) установление  на федеральном уровне общих  принципов и требований к формам  и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам  Российской Федерации будет предоставляться  через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

В среднесрочной  перспективе Фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации (далее  именуется ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999 - 2001 гг. методики распределения средств ФФПР будут закреплены в бюджетном законодательстве, одновременно будут созданы механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении этих средств. При этом будет продолжена работа по повышению объективности и прозрачности расчетов на основе отчетных данных Госкомстата России, других федеральных министерств и ведомств (без применения процедур их согласования с субъектами Российской Федерации, ведущих к усилению субъективизма и нарушению равноправия субъектов Российской Федерации). При распределении средств ФФПР будут учитываться факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. В то же время в составе средств фонда не будут отдельно выделяться целевые средства на поставку продукции в данные районы и для компенсации тарифов на электроэнергию.

Созданный в 2001 г. Фонд компенсаций должен использоваться для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

Фонд  софинансирования социальных расходов (далее именуется ФССР) должен быть создан для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджетом субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

Финансовая  помощь субъектам Российской Федерации  на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития. Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития должны быть:

целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;

софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;

соблюдение  субъектами Российской Федерации федеральных  требований федерального законодательства к организации инвестиционного  процесса.

Фонд  реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002 года Фонд развития региональных финансов) будет формироваться в 2001 - 2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Существующие  в настоящее время иные формы  финансовой поддержки региональных бюджетов и межбюджетных расчетов должны быть реорганизованы следующим образом:

средства на дорожное хозяйство в зависимости от их экономического содержания должны быть разделены на: а) капитальные вложения на развитие и реконструкцию дорожной сети федерального и межрегионального значения; б) средства на развитие и реконструкцию дорожных сетей регионального и местного значения;

должна  быть разработана и утверждена трехлетняя программа завершения процесса передачи жилья и объектов социальной сферы  предприятиями в муниципальную  собственность (после 2004 года расчеты  с бюджетами субъектов Российской Федерации по данному основанию производиться не будут);

неотложная  финансовая помощь субъектам Российской Федерации (финансирование и возмещение расходов на ликвидацию последствий  стихийных бедствий, других чрезвычайных ситуаций) должна оказываться из резервного фонда Правительства Российской Федерации при предоставлении соответствующей территории особого статуса ("зоны бедствия", "чрезвычайной ситуации" и др.);

необходимо  упорядочить перечисление средств  бюджетам других уровней в порядке  взаимных расчетов;

финансовая  помощь закрытым административно-территориальным  образованиям должна рассчитываться на основе единой методики и объективных  критериев оценки бюджетной обеспеченности;

необходимо  ввести формализованную процедуру  и критерии предоставления субъектам Российской Федерации бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов;

пролонгация (реструктуризация) просроченной задолженности  субъекта Российской Федерации перед  федеральным бюджетом, иных долговых обязательств может проводиться  в исключительных случаях при условии получения субъектом Российской Федерации, в соответствии с законодательно установленными критериями и процедурой, статуса "региона, находящегося в финансовом кризисе" (с временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций).

Общая схема форм финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации  представлена в приложении 3.

Аналогичные формы могут использоваться, на основе общих принципов и методических подходов, для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации. При  этом федеральным законодательством  могут быть установлены дополнительные механизмы для более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае экстремально высокой неравномерности в размещении налогового потенциала. 

7. Управление  общественными финансами

на региональном и местном уровне 

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных  полномочий, ликвидация "нефинансируемых  мандатов", расширение налоговых  полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и "жесткая" система бюджетного выравнивания создадут для органов власти субъектов и местного самоуправления мощные стимулы к повышению эффективности управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых решений. В то же время этот процесс должен быть подкреплен и в максимально возможной степени ускорен адекватным новой системе межбюджетных отношений механизмом федерального регулирования управления региональными и местными бюджетами.

Этот  механизм будет основан на регуляторах  трех уровней:

1) обязательных  для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых  нормативов и параметров, соблюдение  которых будет учитываться при  предоставлении целевой обусловленной  финансовой помощи (субсидий) из  федерального бюджета;

3) дополнительных, более высоких стандартах управления  общественными финансами, добровольно  принимаемыми и выполняемыми  органами власти субъектов и  местного самоуправления (например, "Кодекс лучшей практики" и  др.).

Обязательные  федеральные требования следует ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.). В то же время должны быть пересмотрены и в необходимых случаях отменены натуральные и финансовые нормы, регламентирующие расходы региональных и местных бюджетов, а также другие формальные требования, не оказывающие существенного влияния на качество управления общественными финансами. Полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других бюджетных расходов регионального и местного характера должны быть существенно расширены с одновременным внедрением в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг.

По наиболее важным социальным расходам со значительным "внешним эффектом" будут законодательно установлены государственные минимальные стандарты. Подушевые нормативы финансирования данных стандартов, устанавливаемые Правительством Российской Федерации с учетом возможностей консолидированного бюджета страны, не должны иметь для органов власти субъектов и местного самоуправления обязательного характера, однако на федеральном уровне будет создан механизм (Фонд софинансирования социальных расходов), поддерживающий усилия регионов по приоритетному финансированию соответствующих расходов. Исходя из этого, в бюджетное законодательство будут внесены поправки, корректирующие механизм применения государственных минимальных стандартов в регулировании региональных и местных бюджетов и бюджетном выравнивании. При распределении субсидий (в том числе - инвестиционных) будут также учитываться федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг.