Государственный долг: содержание и социально-экономические последствия

*по данным CIA по резервному покрытию за 2009 год

 

Резервное покрытие государственных долгов у основных должников оставляет желать лучшего. Исходя из этих данных, в случае необходимости за счет резервов по долгам смогут расплатиться далеко не все страны. Только у Китая хватит средств для погашения обязательств без объявления дефолта или привлечения новых кредитных ресурсов. Российская экономика в этом отношении стабильна - средств золотовалютных резервов хватит и на погашение чистого государственного долга.

Рассмотрим положение  в развитых странах по состоянию  государственного долга. По различным  прогнозам, даже с учетом наметившейся тенденции к восстановлению американской экономики ее дефицит не вернет к предкризисному уровню и к 2020 г. (рис. 7).

Рис.7. США: государственный долг и федеральный бюджет (% к ВВП)

 

Столь же настораживающей  выглядит оценка перспектив для большинства развитых экономик. При этом на ближайший год в ряде случаев приходится значительная сумма платежей по долгу (рис. 8).¹¹

Рис.8. Государственный  долг разных стран (% к ВВП)

 

Основным должником являются США, что делает для них решение проблемы финансирования крайне актуальным. Притекающие ресурсы из государств с избытком накопления среди прочего оказывают понижательное воздействие на процентные ставки (которые в целом остаются в США на достаточно низком уровне в течение ряда лет). Это уменьшает доходность операций для участников финансового рынка, которые вынуждены, во-первых, обращать внимание на более доходные и, как следствие, более рискованные инструменты, а во-вторых, использовать рычаги, неоправданно раздувающие их балансы, что увеличивает кредитное плечо, делая их менее устойчивыми и увеличивая риск сжатия в целом. Важно иметь в виду также то обстоятельство, что высокий левередж финансового сектора отмечается наряду с масштабным размером долга государственного и частного секторов. Причем в 2000-е гг. его размер существенно возрос (рис. 9).

*Без учета АВS. С учетом АВS отношение общего долга к ВВП в 2009 г. составит 350 - 360%.

Источники: рассчитано по данным Банка России, Минфина, Казначейства России, Росстата, Наver Analytics, McKinsey Global Institute.

Рис. 9. Отношение  долга к ВВП, %

 

 

Следует учитывать, что  проблемы раздувания балансов, равно как в принципе неправильное поведение на рынке, были важными причинами, обострившими кризис. Эти проблемы не только не решены, но попытки смягчить их остроту привели к формированию новых дополнительных рисков, что делает ситуацию крайне неустойчивой не только в долгосрочном, но и среднесрочном плане, сохраняя риск новых обострений в будущем. В свою очередь, уменьшение кредитного плеча финансовых институтов будет сопряжено с сокращением их активных операций, что, как следствие, может усилить риски экономического спада.

Таким образом, рассмотрение теоретических и практических аспектов проблемы государственного долга позволяет сделать вывод, что преодоление кризисных явлений в системе государственных финансов и создание предпосылок для устойчивого экономического роста невозможно без выработки единой концепции управления государственным долгом, основанной на активном использовании международного опыта и отражающей современное состояние российской экономики.

Долговая стратегия  должна учитывать не только финансовые возможности бюджета по обслуживанию и погашению долга, которые во многом зависят от уровня цен на сырьевые товары, но и высокие риски, связанные с колебаниями курса доллара к евро на мировых финансовых рынках. При разработке такой стратегии необходим комплексный подход, позволяющий решить задачи, связанные с текущим обслуживанием государственного долга, дальнейшим снижением долговой нагрузки на экономику, повышением эффективности использования заемных средств, а также оптимизацией структуры долга.

Совершенствование системы управления государственным  долгом включает в себя следующие  актуальные для современного состояния  российской экономики направления:

- более эффективному  управлению государственным долгом  может способствовать увеличение  активов правительства, аккумулируемых  в резервном фонде, наличие  которого будет способствовать  формированию атмосферы предсказуемости  на рынке государственных обязательств и доверия к государству-должнику. Основной его задачей является накопление в благоприятные периоды резервов с тем, чтобы обеспечивать выплаты по государственному долгу в менее благоприятные периоды без значительных потрясений для бюджетной системы. Создание резервного фонда позволило бы увеличить предложения государственных облигаций, что дало бы толчок развитию внутренних финансовых рынков. Развитие внутреннего рынка государственных заимствований создаст для Правительства и Банка России дополнительные инструменты финансового регулирования;

- необходима  постоянная работа, направленная  на повышение кредитного рейтинга  России. Повышение кредитного рейтинга  России позволит проводить политику  «удлинения» государственного долга и снижения стоимости его обслуживания. Такая политика может быть реализована, в частности, путем покупки старых обязательств за счет выпуска новых, более дешевых и «длинных». Деньги, вырученные от размещения более дешевых и «длинных» бумаг, должны идти не на финансирование текущих расходов, а на выкуп предыдущих долгов;

- стабилизация  ситуации на рынке государственного  долга возможна только при  условии скоординированности бюджетной  и денежно-кредитной политики, а  также успешного проведения ряда  крупномасштабных реформ, связанных с повышением эффективности государственных расходов и активизацией стимулирующей функции налоговой системы. Масштабное финансирование расходов за счет увеличения государственного долга приводит к вытеснению частных инвестиций, увеличению налогового бремени в долгосрочной перспективе, а также препятствует накоплению капитала;

- решение задачи  эффективного управления государственным  долгом предусматривает всестороннее  развитие финансовых методов  управления государственным долгом. Важнейшим приоритетом бюджетной политики является повышение инвестиционной активности российской экономики. В данном контексте одним из возможных инструментов управления государственным долгом является использование сделок «своп», предусматривающих обмен долга на различные активы. Такие схемы, в частности, могут предусматривать обмен государственных долговых обязательств на корпоративные ценные бумаги, экспортные поставки или будущие налоговые платежи. Практическая реализация данных схем возможна только при условии проведения эффективной экономической политики, направленной на повышение инвестиционной привлекательности российской экономики;

- увеличение  внутреннего долга может рассматриваться  в качестве одного из источников  обслуживания внешних заимствований;

- доходность государственных облигаций должна находиться в разумных пределах, т.е. ставки на рынке государственных обязательств не должны превышать размеры, при которых возможно нормальное развитие рынка корпоративных ценных бумаг. Чрезмерный государственный долг ведет к отвлечению средств инвесторов от кредитования реального сектора российской экономики. Основными ориентирами при определении приемлемой для государства доходности по размещаемым облигациям являются темпы экономического роста и стоимость обслуживания накопленного государственного долга. Реальные ставки доходности по размещенным государственным облигациям должны находиться в пределах 2-5% в зависимости от срока обращения облигации;

- обеспечение  непрерывности процесса управления  государственным долгом в целях его корректировки в зависимости от текущего состояния экономики России и мировых финансовых рынков;

- управление структурой  долга должно быть направлено  на формирование графика платежей  таким образом, чтобы долговые  платежи были распределены равномерно и на бюджет не приходилась высокая единовременная нагрузка.

3.2. Соблюдение оптимального соотношения внутреннего и внешнего долга Российской Федерации

 

Динамика объема и структуры  государственного долга Российской Федерации в 2009 – 2011 годах представлена в таблице 6. Анализ динамики показывает, что государственный долг увеличится за 2011 год на 1528 млрд.руб. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга. Он увеличится в 2,4 раза в 2011 году по сравнению с 2009 годом.

Таблица 6

Структура государственного долга РФ

Доля государственного внутреннего  долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 году составит 79,0 %.

За 2011 – 2013 годы государственный внутренний долг увеличится в 2,4 раза и к концу 2013 года составит 7 147,5 млрд. рублей, или 81 % объема внутреннего долга (табл. 7).

В соответствии с Основными направлениями  долговой политики Российской Федерации  на 2011 – 2013 годы помимо эмиссии ОФЗ  и ГСО предполагается осуществить выпуск еврооблигаций в рублях, первое размещение их возможно в 2010 году. Предполагается, что выпуск таких бумаг позволит привлечь новых инвесторов и содействовать укреплению позиции рубля, как одной из расчетных валют.

Таблица 7

Структура государственного внутреннего долга РФ на перспективу

Показатели	на 01.01.2012 г. проект		на 01.01.2013 г. проект		на 01.01.2014 г. проект
	млрд.руб.	структура, %	млрд.руб.	структура, %	млрд.руб.	структура, %
Государственный внутренний долг, всего	5148,4	100	6976,4	100	8826,3	100
в том  числе:
государственные ценные бумаги (ОФЗ/ГСО)	4076,7	79,2	5621,1	80,6	7147,5	81
государственные гарантии	1064,8	20,7	1355,3	19,4	1678,8	19
прочая  задолженность	6,9	0,1	-	-	-	-

 

На внутреннем рынке государственных  ценных бумаг преобладают инструменты со сроком погашения 3 - 5 лет, максимум 10 лет, выпуск более долгосрочных инструментов предполагает необходимость выплат премий инвесторам за риск, что будет способствовать удорожанию обслуживания таких бумаг.

Таким образом, в  2011 – 2013 гг. предусматривается значительный рост государственного внутреннего долга по государственным гарантиям РФ. Законопроектом (пункт 3 статьи 15) установлены верхние пределы государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям РФ: на 1 января 2012 года - 1 064,8 млрд. рублей, на 1 января 2013 года - 1 355,3 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 1 678,8 млрд. рублей. К концу 2013 года долг по гарантиям составит 19 % объема государственного внутреннего долга РФ, или 2,7 % ВВП.

Мировой финансовый кризис, остро  сказавшийся на российской экономике, вновь привлек особое внимание к  проблеме эффективного управления государственным  долгом России, прежде всего его  внешней составляющей. Российская долговая политика была проблемной областью все 1990-е годы, но особенно усугубил ее положение кризис 1998 г. Внутренний долг в июне 1998 г. составлял около 450 млрд. руб., или 75 млрд. долл. по докризисному курсу. Максимальная глубина внешнего долга в 159 млрд. долл. была достигнута в конце 1999 г. В отличие от внутреннего долга, с которым достаточно легко удалось «расправиться» с помощью дефолта по основным рублевым обязательствам государства и обвальной девальвации национальной валюты, внешняя задолженность потребовала существенных политических и дипломатических усилий и решение проблем с ней было связано с определенными моральными издержками.

Резкая активизация долговой политики, а также благоприятная внешняя конъюнктура способствовали досрочному погашению значительной части внешнего долга, который к концу 2008 г. уменьшился до 40 млрд. долл. Внутренний долг хотя и вырос, опередив в 2007 г. внешний, но в количественном выражении – почти 1,5 трлн. руб. (примерно 51 млрд. долл.) на конец 2008 г. представлял вполне «удобоваримую» для бюджета величину (рис. 10). Если в 2000 г. отношение государственного долга к ВВП составляло 61,3% (53,7% – внешний долг и 7,6% – внутренний), то в 2008 г. оно снизилось до 8,5% (3,9 и 4,6% соответственно).

Рис.10. Соотношение внешнего и внутреннего долга РФ (на начало года), %¹²

 

Удачные решения в долговой политике, прежде всего в управлении внешним  долгом, не означают, что в этой сфере  не были допущены определенные просчеты. Так, на наш взгляд, слабо использовались операции buy back, а также своповые операции, для которых часто привлекались сомнительные посредники, получившие крупные «комиссионные». Досрочные выплаты по внешнему долгу начались с самых «дешевых» кредитов МВФ. Решение же о досрочном погашении долга перед Парижским клубом запоздало на 2-3 года, и это погашение было проведено не единовременно, а поэтапно, завершившись, когда финансовое положение России стало наилучшим со времени обретения ею независимости, что привело к существенному увеличению общей массы реструктурированного долга. Счетная палата в этот период неоднократно выявляла недостатки в учете госдолга. Однако эти просчеты в целом не носили стратегического характера и привели лишь к дополнительным, но не критичным для прежнего уровня бюджетных доходов затратам на обслуживание долга.

Вместе с тем в тот период был серьезно ослаблен контроль за корпоративной задолженностью, бурный рост которой стал одной из острейших проблем второй половины 2008 г. Ухудшение внешней конъюнктуры для основных российских экспортных товаров и уменьшение положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса, с одной стороны, и необходимость выполнения взятых ранее социальных и некоторых других финансовых обязательств – с другой, привели к составлению бюджета на 2010 г. с первичным дефицитом. Одним из главных источников его покрытия, как это принято в мировой практике, наряду со средствами резервных фондов должны стать финансовые заимствования, в том числе на международных рынках.