Государственный долг: содержание и социально-экономические последствия

Возникает вопрос, насколько оправданна политика использования внешних  займов, т.е. фактически возврат на уже пройденный путь с последующим перераспределением нагрузки на будущие поколения для выплаты долга. Похоже, что новые заимствования – неизбежный шаг, учитывая сегодняшние реалии квазирыночной экономики России. Логика проста: покрыть бюджетный дефицит можно за счет увеличения доходов и / или снижения расходов. Быстрое повышение доходов, если исключить значительный рост налогов, нереальный в условиях кризиса, при вялой глобальной и внутренней конъюнктуре рынков и слабо диверсифицированной структуре экономики, невозможно. Это долгосрочная перспектива, связанная с переходом на инновационную модель развития.

Конечно, имеются и краткосрочные  резервы. Однако к действенным практическим шагам, например по осторожному «декларационному»  наступлению на коррупцию или сокращению одного из крупнейших в мире оффшорного сектора экономики, правительство явно не готово. Не говоря уже о «теневой экономике», которая не наблюдается официальной статистикой. Такая экономика, по оценке председателя Счетной палаты РФ С. Степашина, достигла 25% ВВП, в то время как в США 0,8%, Швеции – 1,3%, Канаде – 2,7%.¹³ Только легализация производства и реализации алкогольной продукции могла бы увеличить доходы казны на 35–40 млрд. руб. Не удается в силу различных причин существенно сократить и расходы, что на практике считается одним из самых эффективных способов покрытия бюджетного дефицита, способным дать относительно скорые финансовые результаты. Например, в 2008 г. расходы на государственное и муниципальное управление выросли на 30%, в 2009 г. – еще на 4%. Каждый третий бюджетный рубль в этой сфере был потрачен без должной отдачи.

Большие потери связаны и с использованием офшорных схем минимизации налогообложения  и нелегального вывоза капитала. Точных интегральных оценок по России, где от 70 до 90% всех крупных частных предприятий принадлежит структурам, инкорпорированным в офшорных и связанных с ними юрисдикциях, а госкомпании активно используют офшорных трейдеров и офшорные инвестиционные компании, нет. Но есть данные по другим странам. Так, согласно оценкам, приведенным в 2009 г. Б. Обамой, за последнее десятилетие одни только не запрещенные законом схемы по использованию «налоговых гаваней» стоили американскому бюджету 190 млрд. долл. В Германии, как утверждает министр финансов П. Штайнбрюк, уклонение от налогов (главным образом с помощью офшоров) обходится бюджету примерно в 30 млрд. евро. В целом же ЕС ежегодно теряет из-за этого примерно 100 млрд. евро. Могут быть задействованы и различные резервные фонды, включая золотовалютные запасы. Но это крайне рискованный шаг, угрожающий финансовой стабильности страны. Прежде всего, это может привести к росту инфляции. Кроме того, при наихудших вариантах средств одного только резервного фонда надолго не хватит.

В пользу выпуска новых государственных облигационных займов говорит то, что на мировых финансовых рынках появились свободные ресурсы, а присутствие на них России благоприятно скажется на российских финансовых рынках. Вопрос заключается в масштабах, цене и формах этого присутствия. В разгар кризиса бюджетные наметки правительства по внешним заимствованиям были таковы: в 2010 г. – 16,3 млрд. долл.; в 2011 г. – 17,5 и в 2012 г. – 18,6 млрд. долл., что в целом составляет 52,4 млрд. долл. и практически не очень существенно (менее 10%) для современного российского ВВП. По критериям ЕС отношение государственного долга к ВВП не вызывает опасений, если не превышает 60%. При условии, конечно, что не станет стабильным повышение мировых цен на топливо и сырье, которое наблюдалось в сентябре-декабре 2009 г. Последнее позволило бы значительно уменьшить размеры заимствований или отказаться от них вообще. В конце 2009 г. появились новые оценки. В 2010 г. Россия сократила объем выпуска государственных облигаций почти вдвое по сравнению с намечавшимся ранее – до 8–10 млрд. долл. Это связано с тем, что изначально в бюджете 2009 г. среднегодовая цена нефти была заложена в 41 долл. за баррель, летом ее повысили до 54 долл., а в начале осени – еще до 57 долл. В ноябре-декабре нефть торгуется выше отметки в 70 долл. По расчетам Минфина РФ, если цена нефти достигнет 100 долл. за баррель, то бюджет может быть бездефицитным. Однако есть и другие прогнозы, говорящие о возможном падении нефтяных цен в связи с новой волной кризиса.

Цена займов также пока невысока. Даже крупным корпорациям сейчас удается организовать среднесрочные заимствования на уровне 6–7% годовых. Россия как суверен за пятилетние еврооблигации может рассчитывать на плату не более 6% годовых, а еще есть возможность получения более дешевых кредитов от МВФ. Кроме того, еврооблигационная форма заимствований позволяет проводить более гибкую политику управления внешним долгом.

Существенно возрастут и внутренние займы. За 2009 г. суверенный внутренний долг возрос почти на 0,5 трлн. руб., в  том числе за счет значительного увеличения госгарантий. В 2010 г. с внутреннего рынка должны были привлечь 568 млрд. руб., в 2011 г. – 749 млрд. руб. и в 2012 г. – 237 млрд. руб. Реальная нагрузка на бюджет будет еще выше. Нужно учитывать, что Россия взяла на себя обязательства в размере 10 млрд. долл. для покупки облигаций МВФ, выручка от продажи которых пойдет в Международный антикризисный фонд для поддержки платежных балансов нуждающихся стран по линии Фонда. Были предоставлены кредиты ряду зарубежных стран – Беларуси, Кыргызстану, Армении, Кубе, Венесуэле и некоторым другим. Правда, многие из этих займов и кредитов несут политическую нагрузку или пойдут на финансирование российских предприятий, которые будут поставлять в счет данных кредитов экспортную продукцию. Сейчас кредитная политика практически не объясняется, а Программа предоставления государственных финансовых кредитов из открытого приложения к Федеральному закону о бюджете стала в последние два года секретной. Например, совсем нелогичным представлялось возможное (но не состоявшееся) предоставление кредита в 4 млрд. долл. Исландии осенью 2008 г. И очень серьезным является вопрос об использовании кредитов. Исходя из прежнего российского опыта, обеспечить действенный контроль за эффективностью долгового финансирования практически невозможно. Как планируется, новые кредитные ресурсы поступят в распоряжение бюджета. Поэтому вряд ли здесь можно ожидать серьезных изменений. Тем более что сейчас ослаблена роль бюджетного кодекса и государственного контроля над исполнением бюджета и использованием средств на антикризисные мероприятия. Поэтому велика вероятность низкой эффективности новых займов. По большому счету, все упирается в смену модели развития и управления экономикой.

Немаловажен и факт, что государственные заимствования будут вытеснять частные заимствования. Вместе с тем вопрос о рефинансировании корпоративной задолженности в настоящее время стоит очень остро: за 2001–2008 гг. она выросла практически в 15 раз, составив почти 500 млрд. долл., а на 1 января 2010 г. уменьшилась до 425,4 млрд., из которых 299,8 млрд. приходится на нефинансовый сектор, а 125,6 млрд. долл. – на банки. На 1 января 2011 г. корпоративная задолженность вернулась к уровню начала 2009 года, т.е. увеличилась до 442,1 млрд. долл., причем рост пришелся на банковскую систему (табл. 8).

Таблица 8

Рост корпоративной задолженности РФ, млрд. долл.

* Включает государственный,  региональный и корпоративный  внешний долг.

** Включены обязательства  ВЭБа. Внешняя суверенная задолженность, учитываемая ВЭБом как агентом Правительства РФ, отражается в обязательствах органов государственного управления.

*** Включается рыночная  стоимость привилегированных акций,  находящихся в собственности  нерезидентов. Привилегированные акции классифицируются в качестве компонента внешнего долга в связи с обязательством эмитента выплачивать по ним дивиденды, при этом эмитент не принимает на себя обязательств по выкупу их по рыночной цене.

Некоторые эксперты, занимающиеся проблемами государственного долга, предлагают считать корпоративную задолженность, прежде всего задолженность контролируемых государством корпораций и банков, условными (обусловленными) суверенными обязательствами. За них государство при определенных обстоятельствах должно нести установленную ответственность в виду их угрозы для обеспечения стабильности экономического развития страны.

Современный кризис показал справедливость этих утверждений, когда значительная государственная финансовая помощь была оказана корпорациям и банкам, испытывавшим острую нехватку ликвидности, во многих развитых странах. Большую финансовую поддержку получил корпоративный сектор и в России, в частности целевую – на погашение внешней задолженности частных компаний. В самый острый период кризиса (октябрь 2008 г.) государство выделило ВЭБу 50 млрд. долл. для рефинансирования внешнего долга корпорациям, но выдало нескольким частным компаниям 11 млрд. долл. под льготные проценты (в основном, LIBOR+5%), тогда как на финансовых рынках деньги российским компаниям в сентябре-октябре 2008 г. можно было получить только под 20–25%. Однако вскоре правительство остановило эту акцию, т.е. фактически признало ошибочность такого преференциального подхода к отдельным финансовым группам. После этого ничего катастрофичного не произошло. Должники сами стали выкручиваться из критического положения – путем договоренностей с кредиторами и реструктуризации долга, продажи части активов, новых займов, банкротств и использования других, принятых в таких случаях форм управления.

Начались и прямые выплаты по задолженности из увеличившихся  доходов компаний. Так, Evraz group в декабре 2009 г. досрочно погасил большую часть  кредита, взятого у ВЭБа – 800 млн. долл. из 1,8 млрд. долл. «Альфа-групп» погасила 500 млн. долл. из кредита ВЭБа в 2 млрд. долл. Магнитогорский металлургический комбинат (ММК) досрочно погасил кредит в 5,8 млрд. руб. «Газпромбанку». «Роснефть» из китайского кредита в 25 млрд. долл. погасила 800 млн. долл. ВЭБу.

Даже самый крупный частный  должник UC RUSAL, получив срочную помощь от госбанков (ВЭБа, Сбербанка, Газпромбанка на сумму примерно 6,5 млрд. долл.), после почти года переговоров с пулом частных кредиторов в декабре 2009 г. достиг договоренности о реструктуризации 7,4 млрд. долл. своих внешних обязательств перед ними. Т.е. кредиторы заинтересованы в возврате своих денежных средств, а не в банкротстве должника. А некоторые должники, опасаясь перехода под контроль государства закладываемых «под помощь» своих акций, сами отказались от кредитов ВЭБа, найдя другие источники финансирования. Российские банки и компании значительно активизировали собственную деятельность по снижению своего долгового бремени. Можно выделить следующие главные направления такой работы:

1. Прямое погашение или выкуп  задолженности (об этом частично уже говорилось выше).

2. Реструктурирование задолженности  перед конкретными кредиторами  или группами кредиторов.

3. Замещение кредитов одних банков  или облигационной задолженности  кредитами других банков.

4. Эмиссия новых выпусков еврооблигаций.

5. Размещение новых выпусков  акций и депозитарных расписок.

6. Продажа зарубежных и внутренних  активов, прежде всего непрофильных.

7. Личные финансовые «вливания»  основных собственников.

Значительная часть корпоративной задолженности формировалась за счет кредитов от компаний и банков из классических офшоров и стран, задействованных в офшорных финансовых схемах. В 2007 г. из 93 млрд. долл., на которые увеличилась задолженность нефинансовых структур, 70 млрд. пришлось на офшоры и связанные с ними юрисдикции (там обычно размещены головные компании холдингов). Во внешнем долге небанковских корпораций на 53,6 млрд. долл. за 2008 г. на Кипр пришлось 14,0 млрд., Великобританию – 7,0; Люксембург – 4,0; Британские Виргинские острова – 2,0 млрд. долл. Конечно, это могут быть реальные кредиты от западных банков и корпораций и перекредитование через свои «дочки» – кредиторы предпочитают таким образом оформлять кредиты. Но есть основания предполагать, что частично это кредиты самим себе (страхование рисков ввиду особенностей инвестиционного климата в России). Иными словами, это обычные внутрикорпоративные финансовые проводки. Реальная внешняя задолженность российских компаний может быть на 20–50% ниже. Такой вывод подтверждают и данные Росстата по инвестициям: в поступивших в страну в 2008 г. 104 млрд. долл. инвестиций, на различные виды кредитов приходилось почти 84 млрд. (80%), а в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, – 36% (27 и 9,7 млрд. долл. соответственно).