Государственный долг, как экономическая категория

Выплата доходов по займам и их погашение являются одной из главных статей бюджетных расходов. В условиях, когда государственный долг достигает такого уровня, при котором страна не в состоянии своевременного выполнять свои долговые обязательства, правительство вынуждено прибегать к их пролонгации, т.е удлинению сроков погашения или конверсии – уменьшению размеров выплачиваемых процентов по займам.

Основная цель выпуска займов в сегодняшней России – это покрытие дефицита бюджета и рефинансирование предыдущих займов. Это означает, что на ту сумму задолженности, которая должна быть погашена в данном году, осуществляется выпуск новых займов. Рост государственных расходов влечет за собой увеличение займов и долга, поэтом государственный внутренний долг тесно связан с государственным бюджетом как фактом своего происхождения, так и объемными показателями.

Размеры и структура государственного внутреннего долга представлены в программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Программа входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

Предельные объемы внутреннего долга утверждаются законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Предельный объем может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями на финансирование бюджета соответствующего уровня.

Федеральным законом от 02 декабря 2009 года N 308-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» определен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2011 года в сумме 3 301 795 464,0 тыс. рублей.

Законом установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 1 января 2011 года в сумме 735 821 330,0 тыс. рублей, на 1 января 2012 года в сумме 772 520 000,0 тыс. рублей и на 1 января 2013 года в сумме 752 620 000,0 тыс. рублей.

Данным законом утверждены основные характеристики федерального бюджета на 2010 год, определенные исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 43 187,0 млрд. рублей и уровня инфляции, не превышающего 10,0 процента (декабрь 2010 года к декабрю 2009 года), а также программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов (приложение А).

Правительство Российской Федерации вправе осуществить государственные внешние заимствования Российской Федерации в объемах, не превышающих 17,80 млрд. долларов США, путем выпуска и размещения в 2010 году облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе осуществлять без внесения изменений в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации перераспределение государственных внешних заимствований Российской Федерации между их видами, если указанное перераспределение не приводит к увеличению расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации и осуществляется в пределах общего объема внешних заимствований в рамках установленного верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации [2, ст.16].

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации составит на 1 января 2011 года в сумме 63,3 млрд. долларов США, или 45,2 млрд. евро. Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте на 1 января 2011 года в сумме 11,5 млрд. долларов США, или 8,2 млрд. евро, на 1 января 2012 года в сумме 14,7 млрд. долларов США, или 10,5 млрд. евро, и на 1 января 2013 года в сумме 17,7 млрд. долларов США, или 12,7 млрд. евро.

2. ЗАДАЧИ, МЕТОДЫ И ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Управление и обслуживание внутреннего и внешнего долга Российской Федерации возложено на Центральный банк РФ и Федеральное казначейство при Министерстве финансов РФ. Все затраты по обслуживанию долга осуществляются за счет государственного бюджета.

Государственный долг как и финансы, может являться рычагом и объектом управления. В качестве рычага управления государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Одновременно государственный долг выступает в качестве объекта управления. Государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных государственных ценных бумаг, кредитов и гарантий [4, с.131].

Совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ называются управлением государственным внутренним долгом, которое осуществляется различными методами (см. схему 2):

- рефинасирование - погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов;

- реструктуризация долга, под которой  понимается основанное на соглашении  прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или  муниципальный долг, с заменой  указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств [1, ст. 105];

• пролонгация долговых обязательств;
• конверсия - изменение размеров доходности займа, т.е. снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам;
• консолидация - увеличение срока действия уже выпущенных займов;
• унификация - объединение нескольких займов в один;
• отсрочка - перенос срока погашения долга;
• аннулирование долга - отказ государства от долговых обязательств Основными методами регулирования государственного долга являются: реструктуризация, конверсия, пролонгация и уступка права требования.

                                                                                                    Схема 2

│                            Методы управления                          

└───────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘

        ┌──────────────────┬────────┼────────┬────────────────────┐

┌───────┴────────┐   ┌─────┴─────┐  │┌───────┴────────┐   ┌───────┴──────┐

│Реструктуризация│   │Пролонгация│  ││Рефинансирование│   │   Конверсия  │

└────────────────┘   └───────────┘  │└────────────────┘   └──────────────┘

        ┌──────────────────┬────────┴────────┬────────────────────┐

┌───────┴────────┐   ┌─────┴─────┐   ┌───────┴────────┐   ┌───────┴──────┐

│  Консолидация  │   │Унификация │   │    Отсрочка    │   │Аннулирование │

└────────────────┘   └───────────┘   └────────────────┘   └──────────────┘

Схема 2. Методы управления государственным долгом

В процессе реструктуризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолженности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачиваются только проценты по долговым обязательствам. Предоставление льготного периода выгодно не только должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государственного долга.

Государство с помощью управления государственным долгом решает следующие задачи:

1. Удержание величины внутреннего  и внешнего государственного  долга на уровне, обеспечивающем экономическую безопасность, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию социально-экономических программ.

2. Минимизация стоимости долга  на основе удлинения срока  заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, переход на другие рынки и переключение внимания на другие группы инвесторов. 
3. Сохранение у Российской Федерации репутации государства всегда отвечающего по своим обязательствам.

4. Поддержание стабильности и  предсказуемости рынка государственного долга 
5. Контроль за эффективным и целевым использованием заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов. 
6. Своевременный возврат государственных кредитов и уплата процентов по ним. 
7. Диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов.

8. Координация действий федеральных  органов, органов субъектов Федерации  и местного самоуправления на рынке государственных обязательств. 
9. Решение прочих задач, определенных финансовой политикой Российской

Федерации.

Страны с рыночной экономикой обычно не используют приведенные выше приемы управления государственным долгом, так как такие методы ведут к падению рейтинга государства как заемщика среди потенциальных и постоянных инвесторов. Применение таких методов наблюдалось только в самых тяжелых финансово-бюджетных кризисах.

 Обычно используются такие методы, как погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие.

Существенным недостатком управления государственным долгом является недостаточная разработка законодательно установленных целей государственных заимствований. Законодательная база по вопросам управления государственным долгом характеризуется недостатками в разграничении компетенции, полномочий и ответственности органов государственной власти в области управления государственным долгом и порядка их взаимодействия. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации и разграничения полномочий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики. В настоящее время данная координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. В тоже время необходимо четко законодательно определить процедуры и механизмы взаимодействия и координации соответствующих органов, их функции и ответственность, а также механизм обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Таким образом, действующие правовые нормы по вопросам управления государственным долгом нуждаются в существенных дополнениях в связи с существующими экономическими и практическими реалиями. В первую очередь необходимо четко законодательно закрепить цели государственных заимствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление государственным долгом, а также порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги. Принятие соответствующих изменений и дополнений действующего законодательства позволит осуществлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать работоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной и долговой политики, обеспечить действенный контроль за государственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

3.ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  С МЕЖДУНАРОДНЫМИ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫМИ  ОРГАНИЗАЦИЯМИ. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ  СОКРАЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕГО  ДОЛГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Практика показывает необходимость выработки и реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, основанной, во-первых, на снижении реальной стоимости его обслуживания; во-вторых, на согласование динамики долга с темпами экономического роста.