Консолидированный бюджет РФ

2.2 Доходы консолидированного бюджета субъекта федерации как объект планирования и управления

Доходы  всех уровней бюджетной системы  РФ пополняются за счет пяти компонент:

• налоговых доходов;
• неналоговых  доходов;
• безвозмездных перечислений;
• доходов целевых бюджетных фондов;
• доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Каждая компонента имеет  в свою очередь сложную структуру.

Самый значимый источник доходов  бюджетов всех уровней - это налоговые  доходы. Так, в 2006 году налоговые доходы составили около 90% всех доходов  консолидированного бюджета РФ.

В 2006 году в консолидированный  бюджет РФ поступило 3,36 трлн. руб. налоговых доходов. При этом более 50% налоговых сборов в консолидированный бюджет РФ поступило всего от трех налогов: налога на добавленную стоимость (НДС), налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. В последние несколько лет из-за установившихся высоких цен на нефть, на мировом рынке в общем объеме налоговых поступлений растет доля платежей за природные ресурсы. Около 85% от всего объема платежей за природные ресурсы составляет налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). 

Согласно Бюджетному кодексу  Российской Федерации под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном  и безвозвратном порядке в  соответствии с законодательством  Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления. Форма  образования и расходования фонда  денежных средств, поступивших в  распоряжение государства и местного самоуправления, известна как бюджет. Отличительной чертой бюджета является его плановое начало. Поэтому составление  бюджета по доходам есть не что  иное, как планирование поступающих  в распоряжение органов государственной  власти и местного самоуправления денежных средств во времени.

В сегодняшних быстроменяющихся условиях планирование можно классифицировать как достаточно рискованный вид  деятельности. Дело в том, что доходы бюджета в момент их осуществления  могут существенно отличаться от предполагаемых плановых значений. Поток  поступлений не может быть спланирован  вполне точно, поскольку нет и не может быть полной определенности относительно будущего. И чем продолжительнее плановый период (а это, к примеру, неминуемо при переходе к среднесрочному бюджетному планированию), тем ниже степень определенности и выше риск наступления непредвиденных событий.  Сказанное выше, подчеркивает актуальность изучения доходов как объекта бюджетирования. Для повышения эффективности бюджетного планирования необходимо иметь представление, насколько данный объект стабилен, предсказуем, управляем; какие события могут негативно повлиять на поступление доходов бюджета и как эти события можно предупредить. Другими словами, необходимо иметь представление о рисках, возникновение которых возможно как в ближайшем, так и в отдаленном будущем.

В общем объеме доходов  консолидированных бюджетов субъектов  федерации стабильно мал вес  доходов, которые региональные и  местные власти непосредственно  извлекают от использования имущества, находящегося в государственной  и муниципальной собственности. При этом следует отметить, что  величина доходов от имущества находится  в прямой зависимости от профессиональных навыков и предприимчивости собственника. Данное обстоятельство позволяет классифицировать данный подвид доходов бюджета как  достаточно управляемый, причем прирост  доходов может быть, вполне обеспечен  в краткосрочной перспективе.

С налоговыми доходами ситуация диаметрально противоположная. Установление новых видов налогов, их отмена или  изменение относятся к полномочиям  федеральных органов законодательной  и исполнительной власти. Полномочия законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию налоговых  доходов соответствующих бюджетов ограничиваются введением на своей  территории региональных и местных  налогов и сборов в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством.

При этом перечень региональных и местных налогов невелик, более  того на протяжении последних лет  он в основном сокращался, что привело  к снижению поступлений как в  целом по региональным и местным  налогам и сборам, так и в  каждой группе отдельно. В некоторых  регионах этому "способствовали" отмены: налога на содержание жилищного  фонда и объектов социально-культурной сферы; налога с продаж и вместе с  ним целого ряда местных налогов  и сборов; выбытие из состава региональных единого налога на вмененный доход. Кроме того, принимая решение о  повышении ставок по региональным и  местным налогам, региональным и  местным властям необходимо учитывать, что ставки налогов не должны превышать некий разумный максимум, за которым следует регрессия хозяйства и уклонение от уплаты налога.

Очевидно, что обеспечить рост поступлений обязательных платежей в консолидированный бюджет субъекта можно не через увеличение налоговой  нагрузки на экономику, а за счет мероприятий  по повышению уровня собираемости налогов.

Практика показала, что  положительное влияние на повышение  уровня собираемости налоговых доходов  оказали меры по реструктуризации накопившейся налоговой задолженности по платежам в бюджеты всех уровней в соответствии с порядком, установленным правительством Российской Федерации, поскольку основным условием для осуществления такой  реструктуризации является своевременная  и полная уплата налогоплательщиком текущих налоговых платежей.

Замечено, что общеэкономическая  ситуация по-разному влияет на поведение  налогов. Так, поступления косвенных  налогов по сравнению с прямыми  налогами оказывается более устойчивым к экономическим неурядицам. В  этом плане формирование бюджета  за счет прямых и косвенных налогов  на паритетных началах было бы своего рода гарантией большей устойчивости бюджета в чрезвычайных случаях, обусловленных неблагоприятной  экономической ситуацией.

Как показал анализ внутри группы прямых налогов, поступления, приносимые имущественными налогами, более стабильны  по отношению к поступлениям от подоходных налогов. Причина кроется в том, что величина доходов юридических  и физических лиц во многом предопределяется текущей макроэкономической ситуацией, складывающейся под воздействием экономической  политики центрального правительства. Кроме того, наличие различных  легальных схем оптимизации налога на прибыль организаций позволяет  налогоплательщикам размещать центры прибыли на любой территории, выбранной  по собственному усмотрению. В складывающейся ситуации региональные власти по большому счету не в состоянии влиять на положение вещей.

Итак, в силу ряда факторов региональные власти нередко оказываются  лишенными возможности контролировать будущее либо имеют весьма ограниченные для этого полномочия. Тем не менее, бюджеты должны быть сверстаны, законодательно утверждены и действия по их исполнению осуществлены. А положительный эффект этой работы может быть достигнут  только в результате комплексной  оценки планового периода, в том  числе путем выявления вероятных  рисков, способных негативно сказаться  на доходах бюджета, и разработки мероприятий по их предупреждению.

Для финансового обеспечения  своей деятельности и исполнения своих функций государство расходует  средства бюджета. Размеры и структура  государственных расходов влияют на социально-экономическое развитие страны и на темпы экономического роста. Фактически государство с  помощью бюджетной политики осуществляет перераспределение ресурсов страны в интересах общества, а также  пытается стабилизировать экономическое  развитие.

В первую очередь государство  финансирует общественный сектор экономики (оборону, охрану правопорядка, культуру и искусство, здравоохранение, образование, науку и т.п.). Также государственные  средства идут на финансовую поддержку  малоимущих и социально-незащищенных граждан, пенсии и стипендии, оплату государственных заказов, к исполнению которых могут быть привлечены на конкурсной основе частные фирмы.

Перечисленные виды расходов принято называть непроцентными  расходами бюджета. Кроме того, определенная часть расходов используется на обслуживание государственного долга.

При принятии каждой программы  государственных расходов должен быть запланирован объем средств, который  позволит достичь объявленные общественно-значимые цели, и предусмотрены источники финансирования, за счет которых эта программа будет осуществляться (налоги, неналоговые доходы и пр.). Предприятия, организации и граждане, являющиеся налогоплательщиками, заинтересованы в том, чтобы государство эффективно тратило финансовые ресурсы страны. Поэтому особенно важно, чтобы налогоплательщики имели достаточно информации и знаний для осуществления общественного контроля над формированием и исполнением бюджетов всех уровней власти, особенно в части расходов.

После кризисного 1998 г. расходы бюджета  расширенного правительства РФ снизились  до 35% к ВВП и колебались около этого уровня на протяжении последующих лет. Исключением был только 2005 г., когда расходы бюджета расширенного правительства практически сравнялись с доходами, и составили 38% к ВВП. Если рассматривать структуру расширенного бюджета в разрезе уровней бюджетной системы, то, как и в случае с доходами, наблюдается увеличение доли расходов федерального бюджета после 2004 г. Основной причиной изменения бюджетных параметров в 2005-2006 гг. была консолидация в федеральный бюджет части доходов и расходов Пенсионного фонда РФ. Речь идет о субсидировании базовой трудовой пенсии, которая согласно новым правилам поступает в федеральный бюджет в виде части единого социального  налога, а затем передается в Пенсионный фонд. При этом в 2005 году эта операция регистрировалась по статье расходов на социальную политику, а в 2006 году по статье "Финансовая помощь бюджетам других уровней". В 2006 году расходы консолидированного бюджета РФ (без расходов внебюджетных фондов) составили 3,96 трлн. руб., при этом почти 60% этой суммы - это расходы федерального бюджета. 

В целом снижение государственных (непроцентных) расходов относительно ВВП позволяет снизить налоговую  нагрузку на экономику, принимать бездефицитные  бюджеты, что является необходимым  условием стабильности экономического развития и привлечения инвестиций в экономику.

Величина расходов бюджетов относительно ВВП в различных  странах сильно различается. Она  определяется объемом ВВП (валового внутреннего продукта) страны, уровнем  налогообложения, собираемостью налогов, объемом неналоговых поступлений, а также предпочтениями общества относительно программ государственных  расходов. В различных странах  периодически принимаются программы  сокращения отдельных видов расходов, направленные на экономию бюджетных  средств и повышение эффективности  их использования. Однако, для развитых стран мира в последние десятилетия  характерна тенденция к увеличению расходов бюджета и роста их объема относительно ВВП, что отражает как  усиление государственного регулирования  экономики, так и расширение социальных программ, одновременно в новых условиях растут расходы на правоохранительную деятельность.  Рассматривая  расходы консолидированного бюджета  в сопоставимых условиях (без учета  трансферта из федерального бюджета  в Пенсионный фонд) в разрезе непроцентных расходов и расходов на обслуживание государственного долга можно отметить следующую тенденцию. Начиная с 2003 г. происходила трансформация структуры бюджета в пользу непроцентных расходов бюджета. Доля расходов на обслуживание государственного долга постепенно сокращалось с 4% к ВВП в 2003 г. до 1,8% к ВВП в 2006 г. При этом снижение происходило в основном за счет государственного внешнего долга. Как следствие доля непроцентных расходов постепенно возрастала.

В целом, прослеживая тенденции изменение  структуры непроцентных расходов консолидированного бюджета за последние несколько  лет, можно отметить, что за рассматриваемый  период структура расходов по основным расходным статьям претерпела определенные изменения. Произошло заметное сокращение удельного веса расходов на жилищно-коммунальное хозяйство: с 2003 г. снижение составило 4,2 п.п.(процентных пункта). Кроме того, сократилась доля расходов на международную деятельность, на средства массовой информации, развитие рыночной инфраструктуры и прочие расходы, производимые в основном на уровне региональных и местных бюджетов.

Относительный рост расходов за последние четыре года наблюдался по следующим укрупненным расходным статьям: оборона, правоохранительная деятельность и судебная власть (1,8 п.п.), при этом основной вклад в указанный рост внесли расходы на правоохранительную деятельность. Существенно (с учетом небольшого веса) возросла доля расходов на государственное управление (1,2 п.п.).

Суммарная доля социальных расходов, включающие расходы на образование, здравоохранение, культуру, искусство  и социальную политику, также продемонстрировала рост на 3,7 п.п. Основной вклад внесло увеличение расходов на образование и социальную политику.

 Агрегированные расходы на поддержку реального сектора экономики и фундаментальную  науку на протяжении рассматриваемого периода практически сохранялись  на уровне 23-24% от общих непроцентных расходов консолидированного бюджета. Однако существенный рост продемонстрировали расходы на промышленность, энергетику и строительство (6,6 п.п.). Одной из причин этого роста стал перенос расходов на капитальное строительство объектов образования и здравоохранения из соответствующих социальных статей в статью расходов на промышленность, энергетику и строительство в 2006 г. Соответственно в этом году наблюдался некоторый спад расходов по социальным статьям.

Скачек  расходов на транспорт и дорожное хозяйство после 2004 г. объясняется ликвидацией федерального дорожного фонда и консолидация его доходов в федеральном бюджете. Наконец, доля расходы на сельское хозяйство сократилась почти на треть.

Если рассматривать расходы  консолидированного бюджета РФ в  экономической классификации в  разрезе уровней бюджетной системы, то можно заключить, что в структуре  расходов консолидированного бюджета  преобладают текущие расходы (более 86%), а капитальные расходы составляют чуть более 13%. При этом доля капитальных  расходов, производимых на уровне субъектов  РФ, в два раза превышает долю капитальных расходов в федеральном  бюджете.