Місцеві фінанси

     3 Проблеми становлення та перспективи розвитку місцевих фінансів в Україні

Розвиток системи місцевих фінансів в Україні відбувається в умовах прийняття нового Бюджетного і Податкового кодексів, що обумовлене посиленням бюджетної децентралізації, підвищенням ефективності механізму формування і розподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи. В умовах трансформації економіки країни, підвищення соціальних стандартів рівня життя населення відбувається підвищення ефективності складових цієї системи відповідно до рівня розвитку виробничого і невиробничого потенціалу територіальних утворень.

При цьому розвиток системи місцевих фінансів в Україні не сприяє комплексному і системному розвитку бюджетної політики, міжбюджетних відносин, ринку місцевих позик, комунального сектора економіки, обґрунтованого розмежування дохідних джерел і видаткових повноважень між рівнями бюджетів, створення дієздатної системи фінансової державної підтримки територіальних утворень. В Україні необхідно, виходячи з європейського досвіду, здійснювати посилення бюджетної децентралізації. Забезпечення посилення бюджетно-податкової децентралізації в умовах трансформації економіки України має бути направлене на:

       розділення доходів між рівнями бюджетної системи на основі єдиних принципів і підходів, що забезпечує зацікавленість місцевих органів влади у формуванні сприятливих умов для економічного розвитку і нарощування податкового потенціалу відповідних територій;

       власні доходи місцевих органів влади повинні стати  основним ресурсом для ефективної реалізації закріплених за ними видаткових повноважень, включаючи вирівнювання бюджетної забезпеченості територіальних утворень;

       податкові повноваження  органів місцевої самоврядності не повинні обмежувати переміщення капіталів, робочої сили, товарів і послуг, а також дозволяти експортувати податковий тягар на інші території;

       розмежування податкових повноважень і прибуткових джерел повинне в основному орієнтуватися на вертикальне (між рівнями бюджетної системи), а не горизонтальне бюджетне вирівнювання;

       частина доходів  від регулюючих податків може розподілятися між місцевими бюджетами на підставі  форматизованих методик, що враховують місцеві особливості [5, 328].

Вдосконалення розподілу дохідних джерел і видаткових повноважень  між рівнями державного і місцевих бюджетів повинно передбачати системний  розвиток ринку місцевих запозичень в  Україні. Основними проблемами розвитку ринку  місцевих  позик (ринку  облігаційних позик і кредитних ресурсів) у нашій країні є  відсутність ефективного механізму з залучення цих позик. В умовах євроінтеграції України необхідним є вивчення зарубіжного досвіду організації ринку місцевих позик.

В Україні, виходячи з досвіду Данії, Нідерландів, Франції, Норвегії мають бути, створені фонди підтримки муніципальних утворень, направленого на фінансування бюджетних інвестиційних програм місцевих органів влади, збільшення фінансового потенціалу адміністративно-територіальних утворень. Перспективним для розвитку ринку місцевих позик у країні є створення системи рейтингу місцевих коштовних паперів, оцінки їх ефективності і результативності випуску на місцевому рівні. 

Виходячи з практики економічно розвинених країн ЄС необхідне створення фондів місцевого розвитку, діяльність яких має бути спрямована  на  залучення тимчасово вільних фінансових ресурсів комерційних банків, приватних інвесторів з метою реалізації інвестиційних проектів, забезпечення розвитку соціальної інфраструктури на рівні територіальних утворень.

Через фонди місцевого розвитку в Україні повинно здійснюватися надання державних (місцевих) гарантій інвесторам з повернення наданих позикових засобів, сприяння  залучення  банківських структур щодо оцінки кредитних ризиків що надаються ними органам місцевого самоврядування, вироблення практичних навиків  у цих органах  влади  з оцінки ефективності реалізації соціально-економічних проектів на місцевому рівні.

Одночасно із створенням фондів місцевого розвитку в Україні необхідний розвиток українського ринку місцевих цінних паперів. Проведені вище дослідження показують, що в  європейських країнах місцеві органи влади через ринок облігаційних позик здійснюють фінансування як соціальних, так і інвестиційних проектів і програм на місцевому рівні.

У таких країнах як Німеччина муніципальні позики відносно ВВП  складають 25%, в Бельгії 11,0%, Нідерландах, Італії та Іспанії  9%, Франції 7%. В Австрії, Бельгії, Данії, Великобританії вихід місцевих органів влади на ринок позикового капіталу не обмежується органами центральної влади [8, 23].  В економічно  розвинених європейських країнах  розроблений ефективний механізм, що дозволяє проводити оцінку доцільності і обґрунтованості випуску муніципальних облігацій. Цей механізм дозволяє оцінювати реальні фінансові можливості місцевих органів з фінансування інвестиційних проектів, через систему облігаційних позик.

В  Україні  необхідно  надати самостійність місцевих органів влади з виходу на внутрішній ринок  облігаційних запозичень,  розробити  відповідний  механізм з оцінки ефективності місцевих облігаційних позик, фінансової стійкості місцевих бюджетів. Це дозволить, з одного боку, підвищити результативність випуску і погашення місцевих коштовних паперів, з іншою сторони, сприятиме виявленню реальних дохідних можливостей  місцевих органів влади з формування і погашення облігаційних позик.

Розвиток системи місцевих фінансів в Україні передбачає створення дієздатної системи розподілу вирівнюючої і стимулюючої фінансової допомоги на рівні територіальних утворень. Бюджетне регулювання в нашій країні має бути спрямоване на забезпечення вертикального і горизонтального вирівнювання дохідних і видаткових відмінностей територій, створення фондів фінансової та інвестиційної підтримки адміністративно-територіальних утворень. Доцільно на місцевому рівні створити чотири основні фонди, а саме: фонд інвестиційної і соціальної підтримки, фонд реформування місцевих фінансів і фонд фінансової підтримки місцевих органів влади.

В Податковому Кодексі України від 2 грудня 2010 р. переглянуто перелік місцевих податків і зборів. Віднині місцеві ради обов’язково встановлюють податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (впроваджується з 2012 р.), єдиний податок та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності і самостійно вирішують питання щодо встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору (ст. 10). Таким чином вдалося вирішити проблему нерентабельності багатьох з існуючих раніше податків. На цьому ж етапі головною проблемою залишається сприйняття місцевими органами самоврядування системи місцевих податків і зборів як неосновної, яку з прийняттям Податкового Кодексу так і не вдалося подолати.

У 2012 р. передбачається досягти збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів, що дозволить створити ефективну систему управління місцевими фінансами, забезпечить стійке економічне зростання регіонів і гарантує виконання органами місцевої влади своїх соціальних зобов’язань. При цьому основний акцент у міжбюджетних відносинах буде зроблено на соціально-економічному розвитку регіонів. Для цього підвищується інвестиційна складова місцевих бюджетів та збільшуються видатки державного бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів.

Слід відзначити, що, зволікаючи з реформою місцевих бюджетів, влада лише загострює нинішню кризову ситуацію, яка характеризується слабкістю органів місцевого самоврядування та асиметрією у розвитку регіонів, що негативно впливає на економічний розвиток і рівень життя населення.

Часткові зміни не матимуть результату, бо не вирішена головна, на наш погляд проблеми: по-перше, органи місцевого самоврядування, які здатні врахувати місцеву специфіку, реально не можуть приймати самостійних фінансових рішень; по-друге, існуюча система міжбюджетних трансфертів не викликає у органів зацікавленості у зростанні власних доходів [11, 18].

Основою нової моделі формування місцевих бюджетів в України має стати комплексна бюджетна децентралізація. Бюджетна децентралізація – це процес передання повноважень від центрального уряду до органів місцевого самоврядування. Така передача повноважень має супроводжуватися передачею відповідних фінансових ресурсів на виконання цих повноважень через запровадження місцевих податків або трансформацію чи закріплення частини загальнодержавних податків за місцевими бюджетами, що отримали нові повноваження.

У безпосередньому зв’язку з модернізацією державних фінансів повинно відбуватись вдосконалення місцевих фінансів України з метою створення необхідних умов для підвищення конкурентоспроможності усіх регіонів, забезпечення їх сталого розвитку, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення.

Центральне місце у системі заходів з модернізації місцевих фінансів відводиться реформуванню місцевих бюджетів, як основи фінансової бази органів місцевого самоврядування. На сучасному етапі уряд визначив основне завдання – перетворити місцеві бюджети в ефективний інструмент соціально- економічного розвитку територій, чого можна досягти шляхом:

-         зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування;

-         підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізації управління бюджетними коштами;

-         удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин;

-         запровадження планування місцевих бюджетів на середньотермінову перспективу;

-         посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів;

-         підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та  посилення контролю і відповідальності за дотримання бюджетного законодавства;

-         забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів.

Зупинимося на основних проблемах, які існують у сфері функціонування місцевих бюджетів і насамперед, щодо формування їх дохідних джерел.

Насамперед останніми роками відбувається поступове і неухильне зменшення питомої ваги податкових надходжень у складі доходів місцевих бюджетів України.

Бюджети всіх рівнів повинні наповнюватись насамперед за рахунок різноманітних податків і зборів з юридичних та фізичних осіб, які виступають основним важелем формування доходів держави і місцевого самоврядування. Система оподаткування, як сукупність встановлених податків, становить основу державних доходів, до складу яких, крім цього, включаються неподаткові платежі, доходи від державного майна та операцій з ним, запозичення, гранти, дарунки тощо.

Розподіл дохідних джерел між бюджетами визначається тим, як розмежовані функції і повноваження між центральним урядом і місцевим самоврядуванням у Бюджетному кодексі України.

До основних змін, що прийняті в новій редакції Бюджетного Кодексу України, у частині місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин, віднесено [1]:

1) розширення складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик перший), шляхом включення – плати за видачу окремих видів ліцензій та сертифікатів, за державну реєстрацію, за використання інших природних ресурсів, за надані в оренду ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, а також збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення;

2) розширення складу доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик другий), шляхом включення податку на нерухомість, плати за землю, плати за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, збору за забруднення навколишнього природного середовища в повному обсязі, адміністративних штрафів;

3) норми щодо стимулювання інвестиційного розвитку територій шляхом уточнення складових бюджету розвитку місцевих бюджетів за доходами (включено до бюджетів сіл, селищ, міст 10 відсотків податку на прибуток приватних підприємств, 50 відсотків надпланових доходів за переліком показників загальнодержавних податків і зборів, а також для бюджетів сіл, селищ і міст районного значення – 15 відсотків податку з доходів фізичних осіб) і видатками (включено капітальні видатки з деталізацією за напрямами); а також надання субвенцій на соціально-економічний розвиток сіл, селищ, малих міст;

4) упорядкування видаткових повноважень місцевих бюджетів (зокрема, до видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, включено видатки на позашкільну освіту, місцеву пожежну охорону, функціонування центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів, центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціально-психологічної реабілітації дітей, центрів соціальних служб для молоді, соціальні гуртожитки, виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги, утримання зоопарків, місцеві програми розвитку комунальної сфери);