Основы финансовой автономии местных органов власти

  Степень зависимости доходов местных органов власти от отдельных доходных источников является универсальным показателем реальной финансовой автономии этих органов власти. Местные органы власти не могут попадать в зависимость от определенных общественных групп, которые формируют доходные источники, и которые следует учитывать в процессе формирования системы местных налогов, размещение местных займов.

  Необходимость обеспечения автономии местного самоуправления от доходных источников, которые находятся под контролем определенных общественных групп, в особенности подчеркивают авторы проекта кодекса налоговых законов для государств Центральной и Восточной Европы. В Украине, например, в 1995 году налог на прибыль предприятий формировал 41% доходов местных бюджетов, а налог на добавленную стоимость — 34,8%. В 1996 году эти цифры составили соответственно 35,1 и 32%.

   Важным показателем финансовой автономии является коэффициент налогоспособности административно-территориальной единицы. Указанный показатель используется в практике многих зарубежных стран. Он рассчитывается в таким образом: сначала определяется налогоспособность территориальной общины (административно-территориальной единицы).

Кн сп. =

,                                               

где Н сп. т – налогоспособность  отдельной территории;

Н сп.ср.– средняя налогоспособность  в пределах страны.

 

   Налогоспособность территории — это показатель, который характеризует абсолютный объем ВВП, вырабатываемый в ее границах на душу населения и которое может быть объектом коммунального налогообложения. Потом таким же способом рассчитывается показатель средней налогоспособности в масштабах всего государства как доли ВВП на душу населения, которое может быть объектом коммунального налогообложения.

 если Н сп. >1 – территория является финансовым донором,

    Нсп.ср.<1 – территория  получает финансовую помощь в  процессе финансового выравнивания

 

   Соотношение между налогоспособностью отдельной территории и средней налогоспособностью в границах страны является коэффициентом налогоспособности. Этот коэффициент может быть больше или меньше единицы.

  Если территория имеет коэффициент налогоспособности меньше 1, то такая территория получает финансовую помощь в процессе финансового выравнивания. Если этот коэффициент в территории больше 1, то она является финансовым донором. Итак, уровень финансовой автономии отдельной территории зависит от ее налогоспособности.

  Территории с маленькой налогоспособностью, так называемые бедные территории, имеют объективно обусловленный низкий уровень финансовой автономии. И наоборот, территории с высокой налогоспособностью, или, как их еще называют, "богатые" территории, имеют высокий уровень финансовой автономии. Это же касается и территорий, которые имеют налогоспособность на уровне средних показателей.

   Коэффициент налогоспособности является показателем автономии местного органа власти от мероприятий финансового выравнивания его доходов и расходов, которые осуществляются центральной властью. Предложенная система показателей финансовой автономии местных органов власти может стать инструментом как экономического анализа, так и финансового планирования в Украине. В процессе строительства местных финансов в Украине может быть учтена важная закономерность, которая удостоверяет взаимосвязанность функций местной власти и уровня ее финансовой автономии. Эту закономерность можно определить таким образом: объем финансовой компетенции местной власти может отвечать функциям и задачам, которые возлагаются на местные органы власти. 
 

1.3. Взаимосвязь местных и государственных финансов

 

    С вопросом финансовой автономии местных органов власти связана проблема определения природы местных финансов, их взаимосвязи с государственными финансами.

   Местные финансы и государственные финансы — это нетождественные понятия.

  Местные финансы не включаются в состав государственных финансов, хотя и тесно с ними связаны. Финансы местных органов власти подчинены государственным финансам, поскольку современное государство определяет объем функций местного самоуправления и правовое поле местных финансов.

  Государственные финансы и местные финансы являются инструментами реализации функций институтов организации общественной жизни — государства и местного самоуправления. И те, и другие финансы обслуживают не частные, а общественные интересы. Как государственные финансы, так и местные финансы имеют публичный характер. Государственные финансы во многих переходных формах проникают в финансы местных органов власти, принимают участие в формировании их. На государственных финансах лежит функция сбалансирования финансов местных органов власти. Каждая страна демонстрирует свои особые формы взаимодействия государственных финансов с местными финансами. Такие формы взаимодействия могут быть предметом отдельного исследования. Тем не менее процесс подобного взаимодействия не может приводить к огосударствлению местных финансов. В этом случае они как отдельная система могут прекратить свое функционирование. Важно найти такие формы взаимодействия государственных финансов и местных финансов, которые будут гарантировать финансовую автономию местной власти и эффективность всех публичных финансов.

 

 

2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ  

2.1. Европейская хартия о местном самоуправлении

 

   Украина как суверенное государство являющееся постоянным членом Совета Европы, присоединилась к Европейской хартии о местном самоуправлении и ратифицировала этот акт. Таким образом, она взяла на себя обязательства строить местные финансы соответственно международным стандартам. Такие стандарты являются важное составное учение о местных финансах.

 

   Первым многосторонним правовым актом, который определяет и защищает принципы местной автономии, постоянная Европейская хартия о местном самоуправлении, ее подписали страны — члены Совета Европы в октябре 1985 г. Статья 9 хартии определяет основные принципы организации финансов местного самоуправления. Она имеет название "Финансовые средства органов местного самоуправления". В этой статье восемь принципиальных положений о финансовой деятельности местного самоуправления.

     Как вытекает с п. 1 этой статьи, органы местного самоуправления имеют право в границах общегосударственной экономической политики свободно распоряжаться достаточными собственными средствами. Итак, в соответствии с этим положением, страны, которые подписали хартию, берут на себя два основных обязательства.

  Во-первых, органы местного самоуправления следует наделить достаточными собственными средствами.

  Во-вторых, эти органы в границах общегосударственной экономической политики должны свободно распоряжаться такими средствами. В объяснительном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления отмечается относительно этого пункта, местные органы власти не могут быть лишены свободы определять первоочередные затраты.

 

   В соответствии с пунктом 2 ст. 9 финансовые средства органов местного самоуправления нужно определять соответственно компетенций, предусмотренных Конституцией и законом. То есть хартия определяет порядок формирования и объемы финансовых ресурсов, которые должны принадлежать местному самоуправлению. Она закрепляет принцип соответствия финансовых ресурсов местного самоуправления объемам обязанностей и задач, которые на него возлагаются. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта подчеркивается: указанный принцип означает необходимость достаточного соотношения между финансовыми средствами местных органов власти и их задачами. Такое соотношение в особенности важно для выполнения специальных порученных дел.

   Пункт 3 ст. 9 хартии устанавливает, что хотя бы часть финансовых средств органов местного самоуправления может поступать за счет местных сборов или налогов, ставки которые эти органы определяют в границах закона. Итак, в хартии указывается, что часть финансовых ресурсов местного самоуправления формируется за счет местных налогов и сборов, то есть тех налогов и сборов, которые устанавливаются этими органами самостоятельно. Она не устанавливает объемы этой доли, учитывая разные условия каждой страны. Кроме того, в соответствии с этим пунктом, органы местного самоуправления имеют право в границах закона самостоятельно определять ставки местных налогов и сборов. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта отмечается: осуществление политического выбора между услугами, которые предоставляются, и затратами на них, которые платит местный налогоплательщик или пользователь, является основной обязанностью местных выборных представителей. Считается обще приемлемым, что границы полномочий местных властей взимать налоги устанавливаются законами центральных или региональных органов власти. Но они не могут препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.

   В пункте 4 ст. 9 хартии указывается, что финансовые системы, которые обеспечивают поступление финансовых средств органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими для сохранности, по возможности, соответствия реальным затратам при осуществлении их полномочий. Этот пункт хартии вменяет в обязанность страны, которые ее подписало, создать такие условия, в которых органы местного самоуправления имели бы возможность выбора той или другой модели местной финансовой системы. То есть пункт ст. 9 обуславливает свободу формирования каждым местным органом власти той или другой модели местной финансовой системы. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта указано, что определенные налоги или источники финансов местных органов власти, учитывая их характер по практической причине, не реагируют на действие инфляции и других экономических факторов. Слишком большая зависимость местной власти от таких налогов или источников может поставить ее в трудное положение, поскольку на затраты, связанные с предоставлением услуг, прямо влияют непостоянные экономические факторы. Но признается, что даже в случае относительно динамических источников доходов между затратами и развитием ресурсов нет автоматической связи.

   Пункт 5 ст. 9 хартии устанавливает необходимость внедрения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мероприятий, предназначенных для корректирования следствий неравномерного распределения потенциальных источников финансирования, а также их финансового бремени для защиты финансово слабых органов местного самоуправления. Такие процедуры или мероприятия не могут ограничивать свободу действий органов местного самоуправления в собственной сфере ответственности. Итак, хартия вменяет в обязанность правительства, которые ее подписало, предоставлять финансовую помощь финансово слабым органам местного самоуправления. Помощь может предоставляться по средствам процедур финансового выравнивания или другими мероприятиями. Эти мероприятия, соответственно условиям хартии, должны скорректировать неравномерность распределения потенциальных источников финансирование и их финансовое бремя. Тем не менее в хартии подчеркивается, что такие процедуры или мероприятия не могут ограничивать свободу действий местного самоуправления в его собственной сфере ответственности.

   Пункт 6 ст. 9 хартии указывает на необходимость соответствующим образом согласовывать с органами местного самоуправления выделение им перераспределенных средств. Это означает: средства, которые используются для целей финансового выравнивания и помощи органам местного самоуправления, должны изыматься и предоставляться лишь по согласованию с органами местного самоуправления. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта отмечается, что в случае распределения ресурсов соответственно специальным критериям, которые устанавливаются в законодательном порядке, положение такого пункта будут считаться выполненными, если в ходе подготовки соответствующего законодательства проводятся консультации с местными органами власти.

   Пунктом 7 ст. 9 хартии определяется, что, по возможности, субсидии, которые предоставляются органам местного самоуправления, не могут назначаться для финансирования определенных проектов. Важно, чтобы ассигнование субсидий не ограничивало свободы действий органов местного самоуправления в собственной сфере компетенции. Этот принцип означает: государство, которое предоставляет субсидии органам местного самоуправления, не должно, по возможности, обуславливать направление их. Субсидии должны быть несвязанными. Кроме того, предоставление субсидий не может ограничивать независимости деятельности местного самоуправления в сфере его собственной компетенции. По поводу этого пункта в объяснительном комментарии к хартии помещено довольно обширное объяснение. Здесь указывается на большую желательность дотаций общего назначения или даже дотаций на специальные области с точки зрения свободы действий местной власти, чем дотаций, которые выделяются на специальные проекты. Было бы неправильным считать, что все дотации на специальные проекты будет заменены дотациями общего назначения в особенности это нереально для больших капиталовложений; вместе с тем чрезмерное использование таких дотаций резко ограничит свободу выбора местных властей относительно первоочередных затрат. Но доля дотаций в общих ресурсах не одинакова в разных странах, и более значительная доля на специальные проекты сравнительно с дотациями общего назначения может считаться нормальной, если дотации в целом составляют относительно небольшую часть в общих доходах.

   Пункт 8 ст. 9 хартии устанавливает: с целью финансирования инвестиций органы местного самоуправления имеют право на доступ к внутреннему рынку ссудного капитала. В соответствии с этим принципом, правительства, которые подписало хартию, обязуются создать условия для развития коммунального кредита. В этом пункте подчеркивается, что целью кредитной деятельности органов местного самоуправления является финансирование инвестиций. В объяснительном комментарии к хартии по поводу указанного пункта указано, что для местных органов власти важно иметь возможность получать займы на капиталовложения. Но возможные источники такого финансирования зависят от структуры рынка капитала в каждой стране. Порядок и условия доступа к таким источникам финансирования могут устанавливаться в законодательном порядке.

   Итак, Европейская хартия о местном самоуправлении определила основные стандарты построения финансов местных органов власти. Украина, присоединившись в 1996 году к хартии, обязалась обеспечить внедрение этих стандартов у жизни.