Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет должен выполнять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом региональной политики. Нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежных средств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны.

Сформировавшийся в настоящее время механизм экономических отношений в России характеризуется отсутствием должного контроля со стороны правоохранительных и иных государственных органов за деятельностью в бюджетной сфере. Контроль за исполнением Федерального бюджета и целевым использованием средств возложен на Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, а также Счетную палату Российской Федерации, являющуюся постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации. Одна из функций Счетной палаты РФ -- осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по целевому назначению. Несмотря на то, что все вышеперечисленные властные структуры дублируют полномочия друг друга по контролю за целевым использованием бюджетных средств, государство не справляется с главной своей задачей -- осуществлением действенного контроля за правильным расходованием собранных в бюджет поступлений. А ведь ежегодно разрабатываемый Правительством и принимаемый представительными органами государственной власти РФ бюджет России имеет свое строго целевое назначение и является фундаментальной основой работы всех звеньев государственной системы. Поэтому грамотное использование данных средств в соответствии с их назначением, которое определено конкретными статьями бюджета, позволит, по мнению автора статьи, стабилизировать экономическую ситуацию в стране и направить деятельность государства в нормальное русло, обеспечив впоследствии, может быть и профицит бюджета.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н «Об утверждении инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», под нецелевым использованием средств федерального бюджета понимается «направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения»1. Объективная сторона нецелевого использования средств федерального бюджета выражается в виде: а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год; в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд; г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления; д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством2.

Использование бюджетных средств не в соответствии с промежуточной или конечной целью представления образует состав бюджетного правонарушения»3

Многие отечественные коммерсанты заявляют о своей готовности платить налоги в полном объеме, но при условии, что будет поставлен мощный заслон нецелевому использованию бюджетных средств страны. Из этого следует, что факты нецелевого использования бюджетных средств оказывают разрушительное воздействие на общественную психологию, подрывают доверие к власти, препятствуют консолидации общества. Последнее десятилетие упорно доказывает, что существующие формы и методы государственного контроля за использованием бюджетных средств не работают, а проходящие в связи с этим реформирования не приносят должных результатов. Так, в 2002 году Счетной палатой Российской Федерации проведено 409 контрольных мероприятий, которыми было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов Российской Федерации5. Многочисленные нарушения бюджетного законодательства, приводящие к огромным потерям государственных средств и неполному выполнению государственных задач и функций, были выявлены при контроле расходования средств федерального бюджета практически в каждом направлении деятельности государства и в таких масштабах, которые заставляют задуматься об эффективности действующего в стране механизма распределения бюджетных средств и контроля за их последующим использованием. Так, при проверках использования государственных средств в органах и учреждениях судебной системы выявлено финансирование расходов на оплату труда в объемах, существенно превышающих расчетные величины, а также многие факты нецелевого использования бюджетных средств. При проверке расходования средств Минобороны России на оплату тепловой и электрической энергии было выявлено завышение заявок, применение экономически необоснованных региональных тарифов, а также нецелевое использование материальных и денежных средств на общую сумму 192.7 миллионов рублей. В сфере использования государственных средств, выделенных на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, в МВД России выявлены финансовые нарушения на сумму 382,3 миллионов рублей (в том числе нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств -- 198,1 и 174,1 миллионов рублей соответственно). При проверке законности выделения и эффективности использования квот на вылов полных биологических ресурсов в 2000 - 2001 годах установлены более 200 нарушений использования квот в общем объеме 814.1 тыс. тонн, а также использование средстве нарушением действующих нормативных правовых актов на сумму 1,5 млрд. рублей, из которых 424 миллионов рублей были отвлечены от целевого использования. Контроль использования средств федерального бюджета, выделенных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, в МЧС России выявил нецелевое использование бюджетных средств в сумме 9,7 млн. рублей. При комплексной проверке использования средств федерального бюджета в Иркутской области выявлено нецелевое использование средств в сумме 238097,7 тыс. рублей3.

В общей сложности в 2002 году было выявлено нецелевое использование государственных средств в сумме 14 миллиардов 526 миллионов рублей.

В кредитно-финансовой системе за тот же период выявлено свыше 52 тыс. преступлений, в том числе cвыше 5 тыс. совершенных организованными группами и группами лиц по предварительному сговору, около 15 тыс. в крупном и особо крупном разменах. Среди них преобладают хищения денежных средств под видом получения кредитов, хищения денежных средств сотрудниками (руководителями) банков, лишения со счетов организаций и граждан путем представления в банки подложных документов.

Общий выявленный ущерб федеральному бюджету и федеральной собственности в 2002 г. составил 241 миллиард рублей.

По данным уголовной статистики, в 2001 толу в бюджетной сфере выявлено свыше 43 тысяч преступлений. Основное их количество - в жилищно-коммунальной отрасли, здравоохранении, образовании, социальном обеспечении, в сфере общественных организаций и фондов.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2002 г. № 1003, Чеченской Республике было выделено 7 миллионов руб. на финансирование первоочередных затрат на текущий ремонт объектов связи. В действительности же по назначению использовано было 6 134 700 руб. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2000 года № 1122 выделено 10 миллионов руб. на закупку оборудования для проведения аварийно-восстановительных работ на объектов ЖКХ. Средства на расчетный счет Администрации республики так и не поступили.4

В целях предотвращения указанных фактов нецелевого использования бюджетных средств, необходимо совершенствовать контрольно-надзорный механизм и было бы нелишне вернуться к идее о принятии закона о государственном финансовом контроле.

Приведенный анализ случаев нецелевого использования бюджетных средств приводит к выводу о кардинальном реформировании мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Источником бюджетной ответственности, помимо БК РФ, выступают Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»5.

Закон о бюджете страны -- главный финансовый документ нашего государства. Закон о бюджете региона -- главный финансовый документ этого региона. За нецелевое использование бюджетных средств действующим законодательством РФ не предусмотрено эффективных уголовно-правовых и административно-правовых средств воздействия на нарушителей бюджетной дисциплины. Бюджетно-правовые средства воздействия не оправдывают себя ввиду их бесполезного многообразия. Бесспорный вред, причиняемый фактами нецелевого использования бюджета, может стать настоящим бедствием для нации.

2.3 Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Преобразование правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на следующие позиции.

1. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений.

2. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по БК РФ в КоАП РФ включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в законопроектной работе.

3. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы согласно ст.35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.

4. Нормы Бюджетного кодекса об ответственности разработаны без согласования с Налоговым, Гражданским кодексами, законодательством о местном самоуправлении, во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.

В Бюджетном кодексе имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно-процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско-правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая "основания применения мер принуждения" не указывает на характер этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер. То есть речь идет, вероятно, о какой-то особой, нерегламентированной правом "экономической" ответственности.

5. Многие нарушения бюджетного законодательства, связанные с расходами бюджетов, могут быть предотвращены, если устранить противоречие между формулировками ст.48 и 52 БК РФ, а также внутри ст.58.

Так, в целях стабилизации доходной базы бюджетов всех уровней ст.52 БК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами Российской Федерации доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение минимум трех лет. Досрочный пересмотр этих нормативов возможен только в случае изменения налогового законодательства.

Этому разумному принципу противоречит определение регулирующих доходов, содержащееся в ст.48 БК РФ: "Регулирующие доходы бюджетов федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов". Однако, как упоминалось ранее, ст.52 не допускает возможности фиксации регулирующих доходов на срок менее трех лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства).

Таким образом, для определения нормативов на очередной финансовый год следовало бы исключить из ст.48 упоминание о возможности установления нормативов регулирующих доходов на следующий финансовый год.

6. В целях сокращения числа правонарушений в сфере нецелевого использования бюджетных средств и бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов в БК РФ (ст.76) необходимо усилить норму об обязательной предварительной проверке финансового состояния получателей бюджетных кредитов - негосударственных организаций. Явный недостаток этой нормы - отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.

7. Чтобы ответственность за нарушения бюджетного законодательства стала выше, нуждаются в корректировке заложенные в БК РФ принципы взаимоотношений бюджета и негосударственного сектора экономики. Бюджетный кодекс регламентирует такие формы предоставления бюджетных средств негосударственным юридическим лицам, как государственные кредиты, гарантии, инвестиции, субсидии и субвенции. В соответствии с Кодексом только бюджетные инвестиции носят возмездный характер (предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет за собой возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале). Субвенции же - форма безвозвратного и безвозмездного финансирования, а условий предоставления субсидий БК РФ не содержит, что позволяет предоставлять их, в частности, на безвозмездной основе.