Перспективы развития целевых бюджетных фондов

 

    Специфика ЦБФ состоит в том, что в отличие от традиционного бюджета, удовлетворяющего потребности всего общества, такие, как национальная оборона, образование, здравоохранение и пр., целевые бюджетные фонды функционируют в большинстве случаев либо для обеспечения нужд именно тех налогоплательщиков, за счёт чьих средств эти фонды формируются (например, дорожные фонды, фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы), либо для компенсации использования отдельными экономическими субъектами благ, принадлежащих всему обществу в целом: окружающей природной среды, водных и биологических ресурсов (экологические фонды, фонды восстановления и охраны водных объектов, фонды управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и др.). Хотя в соответствии со ст. 8 Налогового кодекса под налогом понимается индивидуально безвозмездный платеж, налогоплательщик, уплачивая целевые налоги и сборы, получает возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных ЦБФ, в частности, путём уплаты предусмотренных для этих целей налогов и сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе, казначейской системы исполнения бюджетов.[11]

 

Рассматривая результаты экономического развития РФ, можно  отметить, что в отдельных сферах, финансирование которых ранее осуществлялось посредством ЦБФ, после упразднения фондов положение не улучшилось, поскольку решение одних проблем привело к возникновению новых, не менее серьёзных.

 

Ликвидация Федерального дорожного фонда привела к резкому ухудшению финансирования дорожного хозяйства. В 2003 г. одним из основных источников финансирования дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации должны были стать поступления от акцизов на нефтепродукты. Однако, по информации МНС, в январе-феврале 2003 года 85% поступлений от акцизов на нефтепродукты были сконцентрированы в бюджетах 22 субъектов  Федерации и лишь 15 % в остальных субъектах.

 

Подобная ситуация с  исполнением в 2003 г. доходной части  большинства территориальных дорожных фондов может привести в итоге к срыву выполнения заданий федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» в части совершенствования и развития сети автомобильных дорог. В отдельных субъектах Федерации неисполнение планируемых доходов территориальных дорожных фондов уже сегодня привело к существенным трудностям в обеспечении устойчивого функционирования автомобильных дорог.

 

Проблема сбалансированности территориальных бюджетов в 2004 г. также  связана с поступлением в территориальные дорожные фонды и консолидированные бюджеты субъектов Федерации акцизов на нефтепродукты. По данным Счётной палаты РФ, порядок уплаты акцизов на нефтепродукты не обеспечил в 2003 г. поступления налоговых платежей по регионам пропорционально объему потребленных нефтепродуктов. В январе–июле 2003 г. в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило акцизов на нефтепродукты в сумме 26,7 млрд. руб., из них более 50 % поступили в консолидированные бюджеты 10 субъектов РФ.

 

В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по субъектам  Федерации для формирования территориальных дорожных фондов в 2004 г. Счетная палата РФ предложила все поступления от акцизов на нефтепродукты направлять в федеральный бюджет, а затем распределять между регионами пропорционально протяженности дорог и числу зарегистрированных автомобилей.

 

Другой проблемой, связанной, в том числе, и с упразднением в 2001 г. целевого бюджетного фонда воспроизводства  минерально-сырьевой базы, стало значительное (1,5-1,8 раза) сокращение геологоразведочных работ, что привело к существенному падению прироста промышленных запасов нефти с газовым конденсатом. Если в 2001 г. общий объем финансирования геологоразведочных работ на нефть и газ на территории Российской Федерации составлял 46198,4 млн. руб., то в 2002 г. он сократился на 31,2% и составил 31766,2 млн. руб. Финансирование работ поискового бурения в нефтяной отрасли уменьшилось с 23347,7 млн. руб. в 2001 г. до 12145,1 млн. руб. в 2002 г. Объемы финансирования разведочного бурения сократились с 6138,6 млн. руб. до 4711,8 млн. руб.

 

Несмотря на то, что  почти все ЦБФ в составе  федерального бюджета (в т.ч. и Федеральный  экологический фонд) были упразднены с 1 января 2001 г., уже в конце апреля 2001 г. в Государственной Думе обсуждался вопрос о неотложности решения проблем обеспечения экологической безопасности, связанных с прогнозируемым экономическим ростом и неизбежным, сопряженным с ним, ухудшением состояния окружающей природной среды. В качестве факторов, влияющих на ухудшение экологии, отмечались изношенность основных фондов, несовершенство технологий, неудовлетворительность состояния очистных сооружений и др.

 

Представляется, что решению  изложенных выше проблем могло бы способствовать восстановление Федерального дорожного фонда, Федерального экологического фонда и Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы в федеральном бюджете, причём функционирование казначейской системы исполнения бюджетов позволило бы обеспечить достаточный контроль за целевым использованием средств этих фондов.

 

Вместе с тем действующим  законодательством чётко не определён  порядок создания и ликвидации ЦБФ, а также изменения существующей организации функционирования целевых  бюджетных фондов, не оговорены сроки  утверждения смет их доходов и расходов, возможности и границы отклонения показателей смет от показателей, устанавливаемых в приложениях к законам о бюджете на соответствующий год и содержащих сведения о поступлении доходов и распределении расходов средств ЦБФ. Поскольку ЦБФ присутствуют в бюджетах большинства регионов, представляется целесообразным установить соответствующие положения в Бюджетном кодексе РФ как общие для всех уровней бюджетной системы России, в том числе и для местных бюджетов, среди которых также встречаются многочисленные примеры функционирования целевых бюджетных фондов.

Что касается сроков утверждения  сметы доходов и расходов фонда, то представляется логичным, во-первых, распространить на неё нормы ст. 221 Бюджетного кодекса, касающиеся сметы  бюджетного учреждения, предусмотрев её корректировку по итогам I квартала на сумму остатка средств, образовавшегося на начало года, а во-вторых, установить достаточно жёсткую привязку показателей сметы к показателям, устанавливаемым в приложении к закону о бюджете.

Хотя доля ЦБФ в консолидированном бюджете субъектов РФ в последние годы снижалась, в отдельных регионах не только функционируют уже существующие фонды, но и создаются новые.

В качестве примера субъекта РФ, в котором развита система  ЦБФ, можно привести г. Москву. В соответствии с Законом г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2003 год» в состав бюджета города включены: территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд; фонды развития территорий города Москвы; фонд безопасности дорожного движения;  инвестиционный фонд; фонд рекламы и городской информации; фонд квотирования рабочих мест в городе Москве.[6]

Порядок формирования и  функционирования каждого целевого бюджетного фонда в г. Москве определяется отдельным положением, которое утверждается нормативным правовым актом Мэра Москвы или Правительства Москвы. Состав ЦБФ в бюджете города ежегодно устанавливается законом о бюджете на соответствующий год и меняется в зависимости от целей бюджетной политики. Вместе с тем некоторые фонды функционируют уже на протяжении нескольких лет. К таким можно отнести дорожный, экологический, инвестиционный фонды, фонд безопасности дорожного движения, фонд рекламы и городской информации. Как видно из нижеприведённой таблицы, целевые бюджетные фонды играют большую роль в бюджете города.

Причиной резкого снижения доли доходов ЦБФ в доходах  бюджета г. Москвы на 2003 год (с 21% в 2002 г. до 18% в 2003 г.) явилась отмена налога на пользователей автомобильных  дорог, поступления по которому составляли в 2002 г. 87% доходов Территориального дорожного фонда. Таким образом, в 2003 г. доходы Фонда без учёта субвенций из федерального бюджета уменьшились по сравнению с 2002 г. на 30%.

Вместе с тем система  ЦБФ г. Москвы продолжает развиваться: новым для города стал Целевой  бюджетный фонд квотирования рабочих мест, образованный в 2002 году для учета поступлений средств от работодателей и их целевого использования. Работодатели ежемесячно вносят в бюджет города Москвы обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, установленного в Российской Федерации на день внесения платы, в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов. Средства Фонда направляются на финансирование мероприятий городских целевых программ по созданию специальных рабочих мест, в том числе ученических, для инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальной программой реабилитации рекомендации к труду и других мероприятий, связанных с трудоустройством граждан, особо нуждающихся в социальной защите.

Одним из основных условий  функционирования целевых бюджетных  фондов на любом уровне бюджетной  системы является осуществление  жёсткого государственного финансового  контроля за их формированием и использованием. При этом одной из задач контроля становится анализ обоснованности существования того или иного ЦБФ, с тем чтобы не допускать отвлечения бюджетных средств на малозначительные цели вместо их использования на решение  приоритетных проблем.  При этом контроль должен быть ориентирован не только на проверку законности расходования бюджетных средств, но и на определение эффективности их использования, поскольку целевые бюджетные фонды создаются для решения конкретных социально-экономических задач, и от того, насколько эффективно и рационально потрачены средства целевых бюджетных фондов, зачастую зависит реализация тех целей, ради которых эти фонды создавались.

Главной целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Задача реформы - смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

 

В рамках концепции «управления  результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Целевые бюджетные фонды  функционируют на основании смет доходов и расходов, составляемых ежегодно. Но такой подход не позволяет планировать долгосрочные программы развития определённых направлений. Существует необходимость принятия программ развития сроком на 5-10 лет, в которых уже должен быть заложен бюджет программы. Именно поэтому, наиболее перспективным видится переход от сметного планирования и финансирования бюджетов на программно-целевое планирование и финансирование.

 

Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит  в системном планировании выделения  бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ на длительный срок.

 

Под целевой программой понимается комплексный документ, целью  которого является решение приоритетной для государства на определённый период времени задачи.

Срок реализации программы зависит от многих факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до 10 лет.

Целевые программы как  документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые  от реализации результаты, заказчика  программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам. Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете.

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

  Как уже отмечалось, в последнее время наблюдается тенденция к сокращению числа целевых фондов как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

  Согласно ст. 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 г.» [4] упразднен последний из существовавших целевых бюджетных фондов - ЦБФ Министерства Российской Федерации по атомной энергии.

  Упразднен и фонд занятости, что свидетельствует о том, что «под сокращение» попали не только бюджетные, но и внебюджетные фонды.

Видимо, это связано  со стремлением использовать бюджетные  средства по своему усмотрению, что, в целом, может поспособствовать гибкости финансовой системы РФ, однако может привести и к злоупотреблениям в определенных сферах.

В целом, целевые денежные фонды способны сыграть положительную  роль в развитии финансово-экономической и социальной политики государства, поскольку они позволяют сконцентрировать финансовые средства на определенных «узких» направлениях, имеющих приоритетное значение в жизни страны ввиду своей социальной значимости. Особенно гибкими в этом отношении являются целевые бюджетные фонды, поскольку их можно создавать и ликвидировать практически каждый финансовый год.

Тем не менее, на мой взгляд, не стоило упразднять фонд занятости  и экологический фонд, поскольку  данные фонды имеют столь же высокое  социально-экономическое значение в жизни страны, как и пенсионный фонд, и, возможно, в скором времени придется их заново сформировать.