Государственная регистрация недвижимости

С принятием 14 апреля 1866 г. Положения о нотариальной части  были намечены новые преобразования в определении порядка перехода права собственности. Этим актом было введено следующее правило: проверка актов должна осуществляться по месту нахождения имущества. С этой целью в столицах, губернских городах и, по необходимости, в уездных городах определялись нотариусы, число которых устанавливалось особым расписанием.

Сделки о  переходе или ограничении права  должны были совершаться у нотариусов, а затем обращались в крепостные дела после утверждения их старшим  нотариусом. На основании ст. 80 Положения  о нотариальной части сделка, предметом  которой являлась недвижимость, могла быть совершена в любом месте, но вещное право по ней переходило не иначе как после утверждения ее старшим нотариусом того округа, где находилось недвижимое имущество (при этом в данной статье имеется оговорка, что если на одно и то же недвижимое имущество было совершено несколько купчих в разных местах, то вещное право приобреталось не тем, чей акт был раньше совершен, а тем, чей акт был раньше предъявлен к утверждению).

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. под страхом недействительности устанавливал необходимость нотариального удостоверения с последующей регистрацией в коммунальном отделе сделок купли-продажи строений.

В Гражданском  кодексе РСФСР 1964 г. (далее - ГК РСФСР 1964 г.) аналогичный порядок предусматривался для договоров купли-продажи (ст. 239), мены (ст. 255) и дарения (ст. 257) при условии, что предметом их были жилой дом или дача, расположенные в городе, рабочем, курортном или дачном поселке, и, по крайней мере, одной стороной выступал гражданин. Аналогичное требование предъявляла ст. 195 указанного кодекса к договору залога жилого дома, а ст. 201 предписывала регистрировать прекращение залога. Статьи же 135 и 197 устанавливали, что право собственности и право залога по договорам, подлежащим регистрации, возникает с момента такой регистрации.

Начало коренному  изменению ситуации в данной области  положил Закон СССР "О собственности  в СССР". Этот закон впервые  в ст. 7 провозгласил членов кооперативов, образованных для создания объектов недвижимости (жилищно-строительных, дачно-строительных, гаражно-строительных) собственниками предоставленных им в пользование объектов (квартир, дачных домов, гаражей) при условии полной выплаты ими паевых взносов.

Эту же норму  в ст. 13 продублировал Закон РСФСР "О собственности в РСФСР". Часть 1 п. 4 ст. 2 этого закона содержала перечень объектов права собственности, среди которых назывались предприятия, имущественные комплексы, здания и сооружения, земельные участки. Собственность на земельные участки получила закрепление в п. 2 ст. 6, на строения - в п. 1 ст. 13 закона.

С принятием  и введением в действие Закона « о государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним» наступил новый этап в развитии правового регулирования регистрации прав на недвижимость. Закон определил значение и правовые последствия регистрации, установил основные начала, определяющие порядок регистрации и основания для принятия решений регистрирующим органом. Вместе с тем принятие этого закона не завершило процесс создания правовой базы регистрации прав на недвижимость. Само содержание Закона о регистрации, его концепция свидетельствовали о том, что он, с одной стороны, был ориентирован на существование определенного перехода от применения отдельных его положений к созданию системы, в полном объеме отвечающей его содержанию, а с другой стороны, предусматривал принятие большого количества нормативных актов, определяющих механизм практической реализации более общих норм данного закона.

Таким образом, на основе исторических наблюдений можно  сделать вывод о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимого имущества является объективной закономерностью любой правовой системы, которая признает возможность оборота недвижимости.

Вполне подтверждает этот вывод и дальнейшее развитие законодательства в сфере недвижимости в России.

Анализ истории  новейшего периода развития законодательства о недвижимом имуществе и государственной  регистрации прав на нее позволяет  прийти к выводу о том, что процесс формирования этого законодательства вновь служит доказательством объективного характера существования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Как только изменилась экономическая ситуация и недвижимость была вовлечена в оборот, система регистрации стала формироваться.

§2. Цели государственной регистрации прав на недвижимость

Среди исследователей вопроса о государственной регистрации  прав на недвижимость при выделении  целей государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним нет единого мнения.

Так, классифицируя  цели государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, М.Г. Пискунова указывает: "основной правовой целью является обеспечение устойчивости гражданского оборота путем подтверждения и государственной гарантии прав на недвижимость. Социальная цель заключается в обеспечении законности оборота недвижимости, защите прав и законных интересов участников сделок и третьих лиц. Экономическая цель - обеспечение благоприятного инвестиционного климата, "прозрачности" рынка недвижимости, снижения экономических рисков, упорядочения сборов налогов. Информационно-управленческая цель - обеспечение физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления достоверной информацией о гражданских правах на недвижимость".¹¹ В.В. Чубаров, характеризуя систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, уточняет, что "введение такой системы преследует несколько целей: а) придать предельную открытость (прозрачность) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах; б) ввести государственный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом (переходом прав на нее) и тем самым максимально защитить права и законные интересы граждан, юридических лиц и публичных образований (РФ в целом, субъектов РФ, муниципальных образований); в) внести единообразие в процедуру регистрации на недвижимость на всей территории РФ".¹² По мнению А.В. Волынцевой, "основные цели государственной регистрации:

1) защита прав  и законных интересов собственников  и обладателей иных прав на  объекты недвижимости;

2) обеспечение  законного, надежного, открытого  гражданского оборота;

3) обеспечение  гласного и достоверного подтверждения  прав на недвижимое имущество;

4) создание эффективных  механизмов государственного управления  рынком недвижимости;

5) реализация фискальной функции государства в части обеспечения поступления в бюджет средств от операций, предметом которых выступает недвижимость;

6) обеспечение  безопасности на рынке недвижимости  путем предотвращения и пресечения  преступлений и правонарушений в данной сфере".¹³

По нашему мнению законодательство о государственной  регистрации прав на недвижимость призвано "обслуживать" гражданское законодательство, регулирующее "параллельные" отношения, основанные на равенстве всех субъектов, включая государство.

В Законе о регистрации  цели государственной регистрации  специально не выделяются, что с  учетом вышеизложенных обстоятельств  представляется определенным пробелом. В целях обеспечения правильного  функционирования действующей системы  регистрации и направления ее дальнейшего развития в упомянутый закон следовало бы включить норму следующего содержания:

Целью государственной  регистрации прав на недвижимое имущество  является защита имущественных прав участников оборота недвижимого  имущества.

Все участники  гражданского оборота, включая государство, при рассмотрении вопроса о государственной регистрации прав на недвижимое имущество имеют равные права. Изъятия из данного правила могут устанавливаться только законом.

Данная формулировка должна подчеркнуть, что равны права всех субъектов именно как участников гражданского оборота при рассмотрении вопросов о государственной регистрации. Это не исключает особых прав государственных органов на получение информации (ст. 7, 8 Закона о регистрации), прав правоохранительных органов на получение необходимых документов в процессе проведения следственных действий (ст. 182, 183 УПК РФ) и т.п. Однако здесь государство и его органы выступают не как участники гражданского оборота, а как участники других правоотношений.

Без регистрации прав на недвижимость ни один участник гражданского оборота не может быть уверен в действительности своих прав, а равно и прав других участников рынка недвижимости. Будучи актом признания государством зарегистрированного права, регистрация (в зависимости от ее системы и уровня организации) дает определенную степень уверенности в стабильности прав на недвижимость, степень всегда значительно большую, чем в условиях отсутствия регистрации.

Данная цель имеет особое значение для нашей  страны. В современных условиях недвижимость (квартиры, дома, земельные участки и др.) является основным, а в ряде случаев практически единственным существенным достоянием подавляющего большинства граждан. Для многих граждан недвижимость выступает и единственным (или основным) источником дохода, она может быть предметом аренды, объектом залога при получении кредита и т.д. В условиях, когда доходы значительной части населения ниже официально установленного прожиточного минимума, государство обязано принимать все необходимые меры к защите того, что является единственной ценностью и условием существования для многих граждан.

Функция государства  по защите прав граждан и юридических  лиц всегда сочетается с функцией контроля исполнения ими своих обязанностей. Одной из основных обязанностей как физических, так и юридических лиц является уплата налогов на содержание государства. В свою очередь доходы государства от налогов, связанных с владением и распоряжением недвижимостью, составляют существенную часть государственных доходов. Но для того, чтобы собирать налоги в полном объеме, государство в лице налоговых органов должно располагать исчерпывающей информацией как о собственниках объектов и владельцах иных прав на них, так и о фактах распоряжения этими объектами, связанными с извлечением дохода (продажа, сдача в аренду, получение в дар и пр.).

Вполне очевидно, что только существование совершенной  системы регистрации прав на недвижимость может обеспечить осуществление  такой цели, как контроль за поступлением в бюджет средств от налогообложения недвижимости и сделок с ней.

В то же время  при реализации этой цели всегда нужно  помнить о ее вторичном характере  применительно к системе государственной  регистрации. Так например, периодически возникает идея "принудительной" регистрации прав на недвижимость в целях увеличения поступлений от налогов. Ни для кого не секрет, что ряд владельцев объектов недвижимости (прежде всего вновь созданных) осуществляют владение ими без государственной регистрации. Не получая данных об этих объектах, налоговые органы не начисляют соответствующие налоги на такие объекты. Весьма заманчиво было бы без заявлений владельцев внести сведения об их правах на объекты в целях взыскания налогов. Однако вполне очевидно, что при внешней простоте такой способ регистрации придет в противоречие с основной целью регистрации - защитой имущественных прав участников оборота, поскольку сведения о правах, внесенные без участия правообладателей, будут весьма неточны, что подорвет общее доверие к реестру.¹⁴

Еще одной целью  системы регистрации должно стать предупреждение и пресечение правонарушений и преступлений в сфере отношений, связанных с недвижимостью.

Речь в данном случае идет и о форме социальной профилактики правонарушений, и о  конкретной деятельности по пресечению начатых и раскрытию уже совершенных преступлений. При этом не случайно говорится о предупреждении не только преступлений, но и других правонарушений, и, в первую очередь, нарушений гражданского права. В области недвижимости как нигде очень тонка грань между недобросовестным или неправильным поведением участника гражданского оборота, за которое предусмотрена гражданско-правовая ответственность, и умышленным преступлением, состав которого содержится в уголовном законодательстве. Система же регистрации, будучи, ориентированной на пресечение гражданских правонарушений, не может одновременно не оказывать профилактическое воздействие на криминальную ситуацию, поскольку можно сказать, что при совершении любого преступления, предметом которого является недвижимость, в составе этого преступления обязательно "содержится" и нарушение гражданского законодательства. Поэтому, анализируя содержание правоустанавливающих документов с точки зрения их соответствия гражданскому законодательству, регистрирующий орган способен выявить и предупредить уголовное правонарушение.

Трудно переоценить  роль системы государственной регистрации  в получении информации о преступных посягательствах на недвижимость и  на граждан в связи с недвижимостью. Нет такого преступления, направленного  на завладение чужим недвижимым имуществом, которое не оставило какой-либо след в регистрирующем органе. Завладеть недвижимостью без составления необходимых документов невозможно, а эти документы (либо поддельные, либо полученные помимо воли владельца) рано или поздно оказываются в регистрирующем органе. Кроме того, регистрирующий орган, как показывает практика, в ряде случаев получает информацию о совершенном или готовящемся преступлении раньше, чем правоохранительные органы.

Действующая сегодня  система государственной регистрации  должна быть ориентирована не только на более или менее добросовестных участников рынка, но и на борьбу с преступными проявлениями в данной сфере. Это должно найти отражение как в нормах, устанавливающих порядок регистрации, так и в организации взаимодействия между регистрирующими и правоохранительными органами.

Таковы, по нашему мнению, основные цели, из которых нужно  исходить при установлении системы  государственной регистрации прав на недвижимость.

§3. Принципы государственной регистрации прав на недвижимость

В научной литературе приводится весьма широкий перечень всевозможных принципов. При этом взгляды  различных авторов на перечень этих принципов и их систему весьма различаются.