Государственное программирование экономики

 

3 Государственное программирование  в экономике Российской Федерации

3.1 Обоснование и целесообразность использования государственного программирования экономики в России

Добиться решения сверхзадач, стоящих перед Российской Федерацией, исключительно за счет механизмов свободного рынка не представляется возможным7. Хотя этот вопрос продолжает быть предметом оживленных дискуссий в научном экономическом сообществе и окончательно не разрешен, мы приведем доводы в защиту данного тезиса:

Цели экономических субъектов и всего общества соотносятся как частное и целое.

Другими словами, цели общества в целом не сводятся к сумме интересов экономических субъектов (бизнеса). Существует целый класс задач, решение которых необходимо для существования и нормального функционирования общества и государства в целом, не решаемых в рамках рынка по той причине, что цели этого класса задач выходят за рамки целей экономических субъектов. Примерами таких задач являются внешняя обороноспособность государства, фундаментальные научные исследования, сбалансированность экономики, экономическая безопасность страны и другие.

В случае отсутствия долгосрочной государственной экономической политики (векторов и параметров развития) бизнес ориентируется на реализацию проектов с максимальной краткосрочной прибылью.

Данный эффект имеет место вследствие увеличения рисков и неопределенностей, связанных с долгосрочными инвестициями. При этом долгосрочный экономический эффект может быть выше именно в случае реализации инвестиционного проекта с длительным циклом.

Экономические субъекты принимают решения без учета мультипликативного социально-экономического эффекта.

Приведем пример. Рассмотрим критерии принятия решения о строительстве нового горно-металлургического комбината в Восточной Сибири с точки зрения бизнеса и государства (табл. 1).

Таблица 1 - Критерии принятия решения о реализации проекта с точки зрения государства и бизнеса

Критерии государства

Критерии бизнеса

Увеличение производства металлургической продукции Увеличение налоговой базы Увеличение занятости и доходов населения Увеличение заказов предприятиям строительной отрасли, энергетики и коммунальной инфраструктуры Решение стратегической задачи увеличения плотности населения пограничных территорий Снижение барьеров по дальнейшему освоению региона за счет создания транспортной и инженерной инфраструктуры Обеспечение роста заказов транспортным и логистическим предприятиям

Увеличение производства металлургической продукции Учет мультипликативного эффекта лишь в рамках одного холдинга или консорциума предприятий

 

В том случае, когда реализация крупного инвестиционного проекта или программы требует участия и взаимодействия значительного количества компаний, а тем более, когда проблемы носят межотраслевой характер, возникают организационные проблемы согласования интересов и управления процессом их реализации.

Без участия посредника в лице государства компаниям значительно труднее договориться между собой об условиях участия, в частности, о вкладе различных компаний в создание общей инфраструктуры. Это связано с тем, что интересы участников находятся в конфликте (если один из них инвестирует меньше, то другие должны будут вложить больше), поэтому в системе возникают разногласия и она становится неустойчивой. Напротив, государственные интересы, по сути, находятся в согласии с интересами каждого из участников (в упрощенном виде участники получают общую инфраструктуру, государство - мультипликативный эффект и налоги), что повышает устойчивость системы.

Государственное участие в проекте может снизить для бизнеса инвестиционный риск (в частности, за счет инвестиций в инфраструктуру), повысив привлекательность и эффективность реализации приоритетного проекта.

Инвестиции в инфраструктуру составляют до 20-50% от стоимости проекта8,9 (доля варьируется в зависимости от конкретной отрасли и уровня развития инфраструктуры в регионе), и они являются наиболее медленно окупаемыми, что создает давление на бизнес (который руководствуется критериями максимизации прибыли и минимизации срока окупаемости) и снижает вероятность реализации проектов.

Отдельные корпорации или их консорциумы обладают по сравнению с государством недостаточными финансовыми и административными ресурсами, что также ограничивает спектр программ, которые могут быть осуществлены в рамках рыночных механизмов.

Таким образом, использование лишь рыночных механизмов не позволяет полностью реализовать экономический потенциал Российской Федерации. Государственное участие в проектах развития гарантирует политическую поддержку, снижает инвестиционные риски частного бизнеса, укрепляет отношения между участниками, регулируя их отношения и разрешая их конфликты, позволяет привлечь дополнительные инвестиции, позволяет реализовывать проекты с высокой мультипликативной эффективностью. Наиболее подходящим инструментом для реализации государственной политики являются программно-целевые методы прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития. На их основе необходимо разработать и реализовать комплекс среднесрочных и долгосрочных целевых программ, направленных на:

• создание условий замещения импорта (программы развития АПК, а также отраслей, производящих товары народного потребления);
• повышение устойчивости финансовой системы (программа развития специализированных банков);
• переориентацию потоков (ресурсов и финансов) на внутренний рынок;
• стимулирование иностранных инвестиций тогда, когда они обеспечивают доступ к новым технологиям;
• развитие малого и среднего предпринимательства.

Реализация указанных программ позволит повысить устойчивость отечественной экономики. Отметим, что развитие и применение программно-целевых методов в российских условиях особенно актуально вследствие действия совокупности нижеследующих факторов10.

В трансформирующейся экономике необходимо формирование устойчивых и долгосрочных ожиданий крупного бизнеса, без которых невозможно воспроизводство ресурсной и производственной базы с длительным инвестиционным циклом.

Кардинальное изменение структуры экономики, в частности, переход от «сырьевой» к «инновационной» модели развития, невозможно без реализации масштабного комплекса соответствующих целевых программ.

Необходимость преодоления долгосрочных негативных тенденций, в частности, снижения численности населения, старение населения, износа основных фондов и других.

Необходимость повышения устойчивости экономики РФ за счет снижения зависимости от внешних условий.

Значительная несбалансированность и асимметрия развития регионов РФ по большинству ключевых параметров (структура экономики, уровень жизни, ВРП, развитие инфраструктуры, климатические условия, ресурсный потенциал, демография, этнический и религиозный состав).

3.2Перспективы развития государственного программирования экономики в Российской Федерации

История российских федеральных целевых программ (ФЦП) насчитывает уже почти два десятка лет. Но до сих пор процессы их формирования, исполнения, а также достигнутые в рамках их реализации результаты выглядят весьма спорно.

Путин и Медведев в последние годы в общем объеме бюджетных расходов на ФЦП прослеживалась тенденция сокращения удельного веса финансирования тех программ, которые можно условно отнести к разделу «экономика», хотя именно они обладают наибольшим потенциалом по привлечению внебюджетного финансирования.

При сокращении расходов по ФЦП отсутствует ясность, какие же именно мероприятия являются для страны (а значит, и для нас с вами) ключевыми, а какие второстепенными; насколько «эластичны» те или иные мероприятия по реализации ФЦП к снижению уровня их финансирования.

ФЦП задуманы как инструмент реализации, прежде всего долгосрочной экономической политики государства. В то же время большинство действующих целевых программ рассчитано не более чем на пять лет, а состав их постоянно варьируется.

Есть и проблемные моменты, общие для многих целевых программ:

• недостаток полного пакета проектных документов и разрешений на реализацию программы;
• неполная реализация программных мероприятий в связи с недостатком финансирования.

Для решения этих проблем необходимо принимать срочные меры.

Во-первых, ужесточить контроль в сфере проведения в жизнь и финансирования ФЦП. Это подтвердил в сентябре 2008 г. на заседании президиума правительства и глава Белого дома Владимир Путин: «Не допускать включения в ФЦП явно бесперспективных и неактуальных так называемых научных исследований. Надо подумать, как тратятся государственные деньги».

Во-вторых, наладить либо модернизировать действующий правовой механизм по устранению недостатков ФЦП, выявленных в результате анализа уже имеющегося опыта их реализации. Необходимо обеспечить жесткий барьер на пути включения в целевые программы той проблематики, которая может и должна решаться министерствами и ведомствами без использования программных инструментов. Необходимо проработать и ввести систему количественных и качественных индикаторов, позволяющих отслеживать изменения и достижения в ходе реализации программ.

В марте 2008 г. на заседании правительства был представлен отчет о выполнении ФЦП за 2007 г. И хотя в целом оценка, данная ходу реализации программ, была положительной, Минэкономразвития признало полностью неэффективными пять федеральных целевых программ. Вот эти «аутсайдеры»:

• «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья»,
• «Повышение безопасности дорожного движения»,
• «Глобальная навигационная система»,
• «Промышленная утилизация вооружения и военной техники»,
• «Электронная Россия».

Формирование ФЦП и оценка результатов их реализации должны стать более прозрачными и публичными. Это совершенно не тот случай, когда кулуарность и отсутствие учета мнения экспертов могут дать положительный результат.

Но большинство перечисленных выше проблем носят всетаки организационный, а не системный характер.

На заседании президиума правительства премьер-министр Владимир Путин заявил что, к реализации федеральных целевых программ (ФЦП) будут допущены специализированные управляющие компании, в том числе негосударственные. Эксперты считают эту идею заслуживающей внимания, опасаясь, впрочем, непрозрачности при распределении госинвестиций и отсутствия четких критериев для оценки реализованных программ.

Сейчас в России реализуется 47 ФЦП, в том числе «Культура России», «Жилище», «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта», «Энергетика и энергосбережение», «Рациональное природопользование». Объем финансирования ФЦП в 2008 году составит 690,75 млрд руб. Однако в прошлом году не все выделенные государством деньги удалось потратить: заказчики ФЦП израсходовали лишь 85% от годового плана. Судя по первому кварталу нынешнего года, освоение госинвестиций идет еще более вяло: потрачено всего 6,3% планового объема. Другая проблема заключается и в несвоевременном финансировании программ.

Владимир Путин назвал эту ситуацию абсолютно недопустимой и потребовал разобраться с управленческими сбоями. По словам Путина, необходимо «четко отстроить все организационные механизмы, связанные с выполнением целевых программ». Из года в год наблюдается ситуация, когда реальное начало реализации программ затягивается до середины года. Главе Минфина Алексею Кудрину Владимир Путин сообщил, что «это не тот способ борьбы с инфляцией, который может быть взят на вооружение». Для динамичной реализации ФЦП премьер-министр предложил привлечь управляющие компании (УК), в том числе негосударственные. «Закон это позволяет, во всяком случае, не запрещает, и это оправданно», — отметил Владимир Путин.

По мнению экспертов, идея привлечения негосударственных УК заслуживает пристального внимания. «Государство аккумулирует гигантские финансовые ресурсы, управлять которыми становится все сложнее, поскольку госучреждения изначально не были ориентированы на решение таких госзадач, например таких, как разработка документов для инвестпроектов», — пояснила директор Центра макроэкономических исследований компании «БДО Юникон» Елена Матросова. Бизнес справится с этим лучше: ведь каждая крупная компания занимается инвестированием.

Впрочем, эффективность участия частных управляющих компаний будет зависеть от многих нюансов. «Изначально нужно очень четко сформулировать цели ФЦП, а затем должен быть адекватный спрос с компаний, реализующих программу и распоряжающихся большими деньгами», — рассуждает директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев. По мнению Елены Матросовой, пока неясно, как будут выбираться управляющие компании. Тем не менее госконсалтинг сейчас одно из самых привлекательных направлений развития бизнеса, и многие компании захотят поучаствовать в реализации ФЦП.

Кстати, оценить эффективность работы самих бизнес-структур, привлеченных к реализации ФЦП, скоро станет проще. Владимир Путин поставил перед Минэкономразвития задачу перейти к проектным методам построения ФЦП, когда каждое программное мероприятие будет иметь четкое экономическое обоснование, сроки исполнения и показатели оценки результата.