Система территориального планирования на муниципальном уровне

В-четвертых, реализация генерального плана требует построения стратегии развития территории. Бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год, но генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед.

В-пятых, реализация генерального плана требует постоянного развития и детализации положений о мерах по осуществлению задуманного в документах территориального планирования. В силу того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты Российской Федерации могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним. Текущая практика показывают потребность в более детальном регламентировании данного вопроса.

Высказанные соображения о функциональной значимости документов территориального планирования требуют ответа на ряд вопросов.

Так, необходимо уяснить возможности увязки масштабов краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом. Это потенциально возможно путем:

1) ежегодного внесения соответствующих  изменений-дополнений в соответствующий  раздел действующего генерального  плана;

2) разработать отдельный документ-план, в который в текущем режиме  в соответствии с планами формирования  бюджета вносить дополнения по  мере продвижения работ по  реализации генерального плана.

Очевидно, что первый способ является чрезмерно громоздким. Он не осуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется «внесение изменений в генеральный план». В соответствии с частью 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации такого рода действия должны осуществляться в соответствии с частями 2-14 указанной статьи. В состав этих действий среди прочего входят:

- принятие и опубликование решения  о подготовке предложений по  внесению изменений в генеральный  план;

- опубликование, согласование подготовленных  предложений, проведение публичных  слушаний по их обсуждению;

- утверждение представительным  органом местного самоуправления.

Таким образом, остается возможным разработка плана реализации генерального плана как отдельного самостоятельного документа, единственно возможного для осуществления необходимых мероприятий по территориальному планированию.

В решении вопросов совместной подготовки документов территориального планирования на уровне субъектов Российской Федерации могут быть приняты положения, упорядочивающие деятельность публичных органов власти в сфере градостроительного регулирования. Доля этого в соответствующих законах субъектов Российской Федерации необходимо закрепление следующих положений.

1. В соответствии с частью 6 статьи 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации в обязательном порядке осуществляют совместную подготовку документов территориального планирования в случаях, когда такие документы подготавливаются применительно к территориям городских округов, поселений, где расположены объекты культурного наследия федерального или регионального значения, при направлении:

1) органом местного самоуправления  городского округа или поселения  высшему исполнительному органу  государственной власти субъекта  Российской Федерации предложения  обеспечить подготовку схемы  территориального планирования  субъекта Российской Федерации  или подготовку предложений о  внесении изменений в такую  схему применительно к территории  городского округа или поселения, в отношении которого принято  решение о подготовке генерального  плана или о внесении изменений  в генеральный план – в случае  отсутствия утвержденного в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения или в случае необходимости внесения изменений в такой проект;

2) высшим исполнительным органом  государственной власти субъекта  Российской Федерации соответствующему  органу местного самоуправления  предложения обеспечить подготовку  генерального плана городского  округа или генерального плана  поселения или подготовку предложений  о внесении изменений в генеральный  план городского округа или  генеральный план поселения в  связи с принятием решения  о подготовке проекта зон охраны  объектов культурного наследия  федерального или регионального  значения, либо о подготовке предложений по внесению в такой проект изменений.

2. В случаях, указанных в первом  пункте предложений, и в соответствии  с планом действий комиссии  по совместной подготовке проекта:

1) государственный орган исполнительной  власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области градостроительной  деятельности, обеспечивает:

а) подготовку проектов зон охраны объектов культурного наследия регионального значения или предложений о внесении изменений в проекты зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, а также согласование указанных проектов в порядке, определенном в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия;

б) подготовку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации применительно к соответствующей территории или предложений о внесении изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации;

2) орган местного самоуправления, уполномоченный в области градостроительной  деятельности, обеспечивает подготовку  проекта генерального плана городского  округа или поселения, или предложений  о внесении изменений в генеральный  план городского округа или  поселения.

3. Совместно подготовленные проекты  документов территориального планирования  согласовываются и утверждаются  в порядке, установленном законодательством  Российской Федерации, применительно  к схеме территориального планирования  субъекта Российской Федерации, и применительно к генеральным  планам городских округов, генеральным  планам поселений.

4. Применительно к этим документам  территориального планирования  подготавливается план совместной  реализации утвержденных документов  территориального планирования.

Названные положения не противоречат федеральному законодательству, с одной стороны, и позволяют сформировать основу для поиска взаимоприемлемых решений всех органов власти вовлеченных в процедуры территориального планирования.

При существующих правовых коллизиях остаются не решенными вопросы, касающиеся организации работ применительно к решению проблем проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. По этому поводу следует обозначить ряд принципиальных позиций.

Во-первых, законодательством установлен приоритет Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам регулирования градостроительной деятельности над иными федеральными законами, нормативными правовыми актами. Этот приоритет закреплен следующими нормами:

- «Федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними иные  нормативные правовые акты Российской  Федерации, содержащие нормы, регулирующие  отношения в области градостроительной  деятельности, не могут противоречить  настоящему Кодексу» (часть 2 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской  Федерации);

- «До приведения в соответствие  с Градостроительным кодексом  Российской Федерации законов  и иных нормативных правовых  актов, регулирующих отношения по  территориальному планированию, градостроительному  зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов  капитального строительства и  действующих на территории Российской  Федерации, законы и иные нормативные  правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства  Союза ССР, действующие на территории  Российской Федерации в пределах  и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации» (статья 7 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

Во-вторых, Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено проведение государственных экспертиз документации градостроительного проектирования, за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (при наличии созданного, преобразованного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение такой экспертизы, или подведомственного ему государственного учреждения).

В-третьих, документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие требованиям технических регламентов. При этом «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации» (часть 1 статьи 6 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

В-четвертых, органы публичной власти до утверждения указанной документации обязаны обеспечить ее проверку на соответствие установленным требованиям. При этом органы публичной власти несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия: «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме»; «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме» (части 1 и 2 статьи 59 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В-пятых, следует принять во внимание наличие нормы части 2 статьи 6 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» применительно к одному из частных случаев: «До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не допускается требовать в указанном случае предоставление других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий». Это означает, что в указанных случаях также не проводятся государственные экспертизы (включая государственную экологическую экспертизу) документации по планировке территории.

В-шестых, до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов (согласно статье 7 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»), имеет место формальное несоответствие некоторых законов и нормативных правовых актов Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Есть два подхода к решению данного вопроса на переходном этапе:

- руководствоваться нормами Градостроительного  кодекса Российской Федерации, который  не предусматривает проведение  государственных экспертиз документации  градостроительного проектирования (за исключением случаев, когда  заинтересованные лица по своей  инициативе «в факультативном  порядке» и за свой счет  обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования), имея при этом в виду, что документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие установленным требованиям и во всех случаях органы публичной власти, утверждающие эту документацию несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия;

- проводить проверку-экспертизу, предусмотренную  иными федеральными законами  вплоть до выполнения требования  статьи 7 «О введении в действие  Градостроительного кодекса Российской  Федерации».

В ситуации, когда имеет место формальное несоответствие некоторых законов и иных нормативных правовых актов Градостроительного кодекса Российской Федерации, вопрос о том, «что делать», понятен – подготавливать законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.

 

 

 

1 Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г.Ю. Ветрова. М.:

Фонд «Институт экономики города», 2009. 258 с.

2 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., № 131-ФЗ.

3 «Градостроительный кодекс Российской Федерации», от 29 декабря 2004 г., № 190-ФЗ

4 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности/ Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2006.