Федеральные целевые программы, их роль в системе государственного регулирования экономики РФ

Соблюдение изложенной выше технологии программирования существенно повышает эффективность стратегического управления, целенаправленного государственного воздействия на ключевые направления социально-экономического развития.⁴

1.4. Механизм внедрения и реализации федеральных целевых программ

Среди механизмов реализации федеральных и региональных целевых программ все большее значение приобретают финансовые региональные фонды (научно-технического развития, социальной поддержки населения, регионального развития и др.) направленные на конкретные цели, под которые правительствами субъектов Федерации будут выделяться специальные средства на решение отдельных приоритетных социально-экономических или научно-технических задач, а также межрегиональных проблем, имеющих приоритетное значение для нескольких субъектов Федерации одновременно.

Первое время Правительство РФ активно использовало преимущества программного подхода в структурной политике регионов. К сожалению, система финансирования не была адекватной широкому привлечению средств местного бюджета, предпринимательских структур и кредитов на возвратной основе. Более того, количество программ не совпадало с финансовыми возможностями федерального и региональных бюджетов. Этот разрыв с каждым годом увеличивался.

Иногда у общественности создается впечатление, что в настоящее время ущемляются интересы отдельных регионов или отраслей народного хозяйства. В этой связи следует отметить, что эти регионы и отрасли относительно благополучны  не по отношению к себе самим 10-15 лет назад, а по отношению к другим регионам и отраслям сегодня. Почти по 30 субъектам Федерации и по приоритетным отраслям приняты либо Указы Президента РФ, либо Постановления Правительства о мерах поддержки и развития, либо приняты целевые федеральные программы. Обострение региональных проблем - во многом результат злободневных, преходящих причин. Это и крушение тоталитаризма с его сверхцентрализацией управления и стихийным перераспределением управленческих функций, и развал экономики и межрегиональных хозяйственных связей, и перевод национального вопроса в территориальный аспект, и попытки некоторых политиков использовать различные региональные или отраслевые проблемы в своих корыстных интересах, политическая суверенизация регионов, искажение экономических интересов регионов или отраслей, местнические интересы отдельных ведомств, периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими акционерными (совместными) группировками.⁵

Отсутствие достаточных финансовых и материальных ресурсов заставило Правительство Российской Федерации в инвестиционных программах значительно уменьшить капитальные вложения в развитие не только базовых отраслей экономики страны, но и регионов России.

В этих условиях применение методов программного планирования следовало пересмотреть. Во-первых, финансирование следовало сосредоточить на приоритетных направлениях развития национальной экономики, которые прежде всего связаны с национальной безопасностью России. Это относится к отраслям, определяющим научно-технический прогресс, а также к базовым отраслям экономики России. Во-вторых, это касается территориальных программ социально-экономического развития. Они должны решаться в основном за счет собственных источников субъектов Федерации и регионов.

Многие федеральные социально-экономические программы неполно учитывают национально-этнические проблемы возрождения и развития отдельных народностей и национальных меньшинств.

Большинство федеральных и региональных программ одного направления разобщены между собой в силу принадлежности большому числу заказчиков и разработчиков. Каждый из них определяет самостоятельное развитие и систему мероприятий, реализующих их собственные программы. В результате распыляются федеральные ресурсы на их выполнение.

Комплекс целевых программ по направлению «Наука», многие федеральные программы, такие как «Социальная защита пожилых людей»; «Переселение», «Социальная поддержка инвалидов», «Федеральная миграционная программа» и ряд других социально-экономических, культурных и экологических программ федерального и регионального значения должны, на наш взгляд, курировать Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративных отношений, согласовывая с ним мероприятия и этапы реализации указанных программ.

Обращает на себя внимание тот факт, что крупнейшие федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий, заказчиком которых являются несколько региональных администраций, министерств и ведомств, не вызывают сомнений в федеральных приоритетах финансирования. Однако необходима детальная их проработка со стороны Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, которое должно максимально учесть интересы наций и этнических групп.

В Положении о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике указано, что оно осуществляет единую методологическую политику в области национальных отношений и реализует ее с помощью разрабатываемых целевых федеральных и региональных программ. Эта функция министерства продолжает расширяться, что нашло отражения в Положении Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям.

Необходимо заострить внимание на финансировании федеральной программы «Россияне в ближнем зарубежье». Приоритетность данного программного направления определяется геостратегическими и внутриполитическими интересами

Российской Федерации. Речь идет о судьбах 25 миллионов этнических россиян, живущих в странах ближнего зарубежья, защите их гражданских прав и сохранении национального менталитета, а также упрочении социальной и политической стабильности в России, где «русский фактор» играет существенную роль.

Обостряются не только этнотерриториальные и этноконфессиональные проблемы народов России, но и этноэкологическая проблема, связанная с использованием национальных и этнических территорий под индустриальное развитие. В связи с этим необходимо предусмотреть создание и разработку межрегиональных программ «Духовное возрождение народов России», «Этноэкологические проблемы Российской Федерации», «Этноэкологические проблемы возрождения народов России» и т.д.

В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям министерство выполняет функции, направленные на решение основных задач по подготовке и осуществлению государственной политики федерализма, совершенствованию национально-государственного и административно-

территориального устройства, развитию местного самоуправления и государственной политики Российской Федерации.

На него возлагаются обязанности:

- выступать в установленном порядке в качестве государственного заказчика по федеральным целевым программам;

- рассматривать предложения субъектов Федерации о выделении им дотаций, субвенций и других бюджетных и внебюджетных средств и принимать совместно с Минфином России соответствующие решения;

- осуществлять организацию и проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное социально-экономическое межрегиональное и региональное значение, и готовить предложения Правительству Российской Федерации о целесообразности их реализации.

Механизм реализации региональной политики государства, в том числе и финансирование региональных программ федерального уровня, в настоящее время осуществляется разными министерствами и ведомствами Российской Федерации. Их позиции относительно технологии финансирования федеральных программ развития регионов существенно различаются. Минфин России считает, что финансирование этих программ должно

осуществляться за счет средств регионов, которые являются государственными заказчиками этих программ. В свою очередь, Минэкономики России предлагает порядок, предусматривающий двухканальную систему: федеральный бюджет и частичное финансирование за счет собственных средств региона.

Министерство экономики и Министерство финансов Российской Федерации рассматривают возможности финансирования разработок федеральных программ развития отдельных регионов России за счет средств федерального бюджета, руководствуясь старой технологией принятия решений.

В то же время ряд субъектов Российской Федерации (в основном национальные образования) выносят предложения о выделении отдельной строкой в бюджете всех средств, направляемых для данного региона. Видимо, эта тенденция будет преобладать.

Одним из главных итогов первого периода реформ (1992— 1995 гг.) стало нарастание межрегиональных диспропорций, крайне неравномерный ход экономической реформы по регионам страны, уменьшение возможностей государственной поддержки не только базовым, но и другим отраслям экономики, а также регионам, нуждающихся в федеральной помощи.

Причин низкой социально-экономической эффективности рыночных реформ в России достаточно много. Среди них можно выделить прежде всего отсутствие стратегии программного социально-экономического и структурного развития страны.

Оказание помощи регионам неразрывно связано с развитием отдельных отраслей народного хозяйства и социальной сферы Российской Федерации в целом. Одной из причин негативных тенденций в экономике России является отсутствие координации федеральных, региональных, отраслевых и социальных целевых программ.

Заказчиками и разработчиками программ выступает множество министерств, ведомств, администраций субъектов Российской Федерации и администраций отдельных районов. Это приводит к распылению средств федерального бюджета, дублированию, возможности получения отдельными регионами больших средств по сравнению с другими, ослаблению контроля федеральных органов за централизованными ресурсами и в некоторой степени подрыву проведения региональной политики.

Анализ результатов финансового исполнения федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, за последние годы подтверждает этот вывод.

Министерству Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям не удалось получить финансирование на разработку концепций или проектов программ и через Миннауки России. Поэтому бюджетное финансирование было предусмотрено только для продолжавшихся программ Госкомсевера Российской Федерации, социально-экономической поддержки российских немцев, экономического и культурного возрождения российского казачества и некоторых других, причем при значительном уменьшении средств для их финансирования.

Например, под программу поддержки российских немцев было предусмотрено выделить из государственного бюджета 506 млрд руб. Вначале эта сумма была урезана Минфином РФ до 39,1 млрд руб. (7,7% от заявленной суммы). Фактически в планируемые сроки было перечислено 6 млрд руб. В результате заморожены стройки в районах Поволжья, Сибири и других регионах.

Трудности разработки целевых федеральных программ и особенно их исполнения связаны, главным образом, с отсутствием источников финансирования и необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей участие коммерческих и других негосударственных организаций.

Разработка эффективной целенаправленной программы развития России невозможна без учета всего многообразия факторов, определяющих жизнь страны. Это географические особенности страны: огромная территория, суровая природа, контрасты размещения освоенной части страны и населения, сложность территориальной структуры по типу центр - периферия; и преходящие особенности предыдущего развития: гигантизм и гиперконцентрация производства, гиперспециализация регионов и наличие образований вроде «закрытых» городов, особых промышленных, аграрных, научных зон и поселков, промышленных узлов, сращивание производства с социальной сферой, и, наконец, территориальные контрасты во всех сферах: национальной, хозяйственной, социальной и даже политической.

Одним из существенных факторов подъема экономики регионов России является оказание им существенной федеральной материальной и финансовой помощи. В условиях командно-административной экономики этот вопрос решался Госпланом СССР простым перераспределением финансовых средств. В настоящее время, во-первых, отсутствует Госплан, во-вторых, в государственном бюджете (при условии его секвестрирования) отсутствуют средства на стратегические национальные программы, не говоря о региональных.

Правительство РФ, чтобы осуществить поддержку субъектов Федерации в их социально-экономическом развитии, пытается их классифицировать, а затем дифференцированно оказывать государственную помощь особо нуждающимся. Вот когда появляется термин «депрессивный регион».

Вопрос помощи депрессивным регионам приобретает проблемный характер по ряду причин. Во-первых, в разряд депрессивных регионов прежде всего попадают регионы, где произошли природные экологические и технологические катастрофы: землетрясения, радиационные взрывы и заражения, нефтяные, химико-технологические катаклизмы. Во-вторых, из-за отсутствия нормативно-правового обозначения депрессивных регионов нельзя точно определить принципы принадлежности их к таковым. В-третьих, цели и задачи оказания поддержки или стратегической помощи определяются в условиях формирования рыночных отношений и вызванной ими структурной перестройкой, что вызывает необходимость моделировать прогностический и ситуационный подходы к формированию и определению этапов, конкретных целей помощи регионам, попадающим в разряд депрессивных. В-четвертых, сумма средств, выделенных федеральными властями для оказания поддержки депрессивным регионам, имеет принципиальное значение при выборе объектов регионального инвестирования.⁶

С одной стороны, решение этих проблем методами равного распределения материально-финансовых средств среди нуждающихся регионов может привести к их распылению и неэффективному использованию. С другой, к недовольству относительно «благополучных» регионов федеральными органами исполнительной власти.