Честность и доверие в переходной экономике

Для защиты интересов граждан имеются и другие инструменты и институты. Рассмотрим некоторые из них6.

1. Участие в подготовке законодательства. Доверие к закону укрепляется, если общество чувствует, что оно участвовало в работе над проектами законов или через своих представителей, или непосредственно. В постсоциалистических странах или полностью пренебрегают организацией такого участия, или делают это формально. Законодательная "хореография" при социализме также включала то, что получило название "общественные дискуссии", в ходе которых отдельные важные предложения обсуждались мнимыми представителями групп специальных интересов, то есть людьми, направленными правящей партией на руководящие посты в те или иные организации. Возможно, в сравнении с прежними временами в постсоциалистических странах некий прогресс в данной области и был достигнут, но подлинные открытые общественные дискуссии или столкновения мнений и профессиональных подходов еще довольно редки.

В постсоциалистических странах нет специальных законов, обеспечивающих участие общественности в процессе подготовки законодательства. Здесь все отдается на усмотрение правительства и соответствующих ведомств. Поэтому требуется принятие закона, направленного на учет общественного мнения (хотя бы в минимальной степени) , определяющего формы такого учета и устанавливающего обязанность информирования представителей групп специальных интересов и обсуждения их позиций.

Сразу следует сделать оговорку. Предположим, такой закон принят. Как и в любом другом законе, в нем будет много пробелов. Руководство страны попытается его исполнять либо в полной мере и энергично, либо формально. Нельзя быть уверенным и в том, что общественность обратит внимание на этот закон; она может считать, что он относится к сфере интересов политиков и юристов.

2. Нейтральные, беспристрастные институты 7. Приведем несколько примеров подобных организаций: центральный банк; банковская система и, возможно, некие надзорные финансовые институты; орган, осуществляющий контроль над деятельностью фондовой биржи; государственная счетная палата; энергетическая комиссия; антимонопольный комитет, поддерживающий конкуренцию.

Что общего у этих институтов? Предполагается, что они остаются в стороне от ежедневной политической борьбы, сохраняют нейтралитет и беспристрастность. Они должны принимать решения исходя исключительно из профессиональных критериев. Честность и профессионализм их руководителей и сотрудников призваны служить гарантией того, что они находятся над политической схваткой и не участвуют в борьбе профессиональных и партийных интересов. Подобные ожидания весьма напоминают то, что общество ждет от независимых судов. Мы перечислили лишь шесть институтов, но их число намного больше. Они осуществляют функции государственного регулирования и/или контроля не только в государственном секторе или экономике в целом, но и в других сферах общественной жизни.

Какой бы из данных институтов ни рассматривать, при реализации указанных ожиданий возникает ряд проблем. Начнем с отбора и назначения руководителей нейтральных и беспристрастных институтов. Этот отбор осуществляется отнюдь не провидением. Некто (возможно, премьер-министр, глава парламента или президент страны) обладает властью представить кандидата для занятия определенной должности. Другой или другие имеют право рассматривать данную кандидатуру с точки зрения того, насколько она является подходящей. Наконец, кто-то подписывает соответствующий приказ. Такая процедура свидетельствует о том, что даже в процессе назначения на ту или иную государственную должность не может быть полной независимости. Руководитель нейтрального института, возможно, окажется сторонником какой-либо политической линии и на деле будет лояльным по отношению к политической партии или политику, благодаря которым он получил свой пост.

Доверие невозможно без контроля. Во многих случаях он отсутствует или осуществляется лишь формально. Тогда нарушается связь между возложением конкретной ответственности на руководителя и исполнением им служебных обязанностей. С одной стороны, если руководитель такого института назначается на должность на длительный срок (возможно, пожизненно), это укрепляет его беспристрастность и независимость. С другой стороны, здесь есть и свои минусы: контроль над его деятельностью еще больше ослабевает; нельзя уволить того, кто плохо работает.

Мы сталкиваемся с противоречием, присущим демократической форме организации государства. Важная гарантия демократического устройства общества - многопартийная система, соперничество партий и зависимость правительства от парламентского большинства. В то же время наблюдается стремление пробудить в гражданах доверие к тем, кто выполняет государственные функции, убедить их, что эти люди являются экспертами, которые будут работать независимо от партий, проводимой внутренней политики и парламента. В представительной демократии доверие следует укреплять, передавая функции по принятию важных решений назначаемым профессионалам. Это противоречие еще не получило своего теоретического разрешения.

3. Референдумы. Идею широкого использования институтов прямой демократии отстаивал шведский участник проекта профессор Б. Фрей8. Он обратил внимание на ряд ее преимуществ. В ходе парламентских или местных выборов избиратели голосуют за партию или кандидата. Это означает выбор "пакета", поскольку партия или кандидат представляют специфические позиции по ряду вопросов. Избиратель может не согласиться с партией или кандидатом по некоторым из них, но все равно будет голосовать за них исходя из согласия с их политической философией и прежней деятельностью или с большинством их подходов. Таким образом, избиратель "покупает" приемлемый "пакет", часть которого он предпочел бы выбросить. В то же время референдумы позволяют гражданам голосовать по конкретным вопросам, а не за их "пакет". Это стимулирует конструктивное мышление и чувство гражданской ответственности. Подобные акции, инициированные государством, пробуждают у граждан более глубокое доверие к нему.

Референдумы можно проводить по вопросам не только национального значения, но и важным для менее крупных административных образований, например, города или деревни. Это способствует большей децентрализации процесса принятия решений.

Здесь опять необходимо сделать оговорку. Неверно утверждать, что референдум как институт сможет избежать влияния внутренней политики. Во многих случаях проведение референдума явно или неявно инициируется политическими партиями или другими организованными политическими силами и те же силы могут влиять на поведение избирателей или даже манипулировать им. Конечно, нельзя сразу перейти к прямой демократии. Общество должно научиться жить в ее условиях. Практику постановки более или менее крупных государственных или законодательных вопросов перед обществом с помощью референдумов нужно внедрять постепенно.

4. Неправительственные организации. Важную роль в укреплении доверия могут сыграть различные неправительственные организации и добровольные объединения граждан. В ходе наших дискуссий неоднократно упоминалась ставшая классической работа Р. Путнама, посвященная развитию демократических институтов в северной Италии 9. Он приводит данные, которые свидетельствуют о тесной корреляции между числом и активностью неправительственных организаций и объединений граждан, с одной стороны, и взаимным доверием членов общества - с другой. Это взаимное доверие создает "социальный капитал"10. Чем активнее граждане контактируют друг с другом и чем значительнее число их объединений, в рамках которых происходят такие контакты, тем больше увеличивается социальный капитал. Пионерная работа Путнама опиралась на несколько эмпирических обследований. Одни из них подтверждали его исходную гипотезу, другие - нет. Действительно, существуют организации, поднимающиеся выше линии политического размежевания, но в то же время многие из них находятся под открытым или тайным влиянием какой-либо политической силы или были созданы при ее участии. Чем больше общество сегментировано (с точки зрения политического положения или этнического или религиозного расслоения), тем сильнее недоверие друг к другу организаций "гражданского общества".

5. Международные организации. Конечно, для стран, которые вскоре станут членами Европейского союза или стремятся вступить в него, ЕС - самая важная международная организация. В числе других можно назвать: международные финансовые организации - Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк (ВБ); Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ); Международную организацию труда (МОТ) и другие агентства ООН.

Безусловно, граждане чувствуют себя увереннее, надеясь на то, что вмешательство международных организаций обеспечит определенную защиту от злоупотреблений и бездействия национальных правительств или политиков и бюрократов. Можно привести недавний пример с эпидемией атипичной пневмонии, когда потребовалось активное вмешательство ВОЗ, чтобы руководство Китая признало всю серьезность проблемы и приняло адекватные меры. В ряде случаев МВФ выступал в защиту долгосрочных экономических интересов постсоциалистических стран, критикуя политику популистского расходования средств и ошибки национальных правительств. Здесь снова следует сделать оговорку: как показывает опыт, международные организации также могут ошибаться. Нередко их вмешательство приносит больше вреда, чем пользы. И даже если позиция международной организации правильна, она не всегда способна преодолеть сопротивление национального правительства и бюрократии.

Отметим, что, завершая рассмотрение каждого из пяти перечисленных пунктов, мы приводим определенные оговорки: да, этот институт может играть очень полезную роль, но его влияние ограничено и неоднозначно и может даже иметь негативные последствия. Люди могут злоупотреблять правами и властью любого института. Перехитрить можно даже наилучшим образом спроектированный и организованный институт.

Выскажем несколько соображений применительно к экономической теории. В течение длительного периода времени называть кого-либо "институциональным экономистом" казалось уничижительным. Это означало, что человек не способен по-настоящему анализировать экономические явления, создавать модели и использовать их для того, чтобы сделать какие-то выводы, но может только словесно описывать экономические институты. Но несколько лет назад ситуация изменилась. Поворотным пунктом, возможно, стало присуждение Нобелевской премии в области экономики за 1993 г. Д. Норту, что ярко продемонстрировало научную важность институционализма. С тех пор это направление получило новый толчок к развитию и стало весьма модным, что нередко случается в похожих ситуациях. Затем последовал период преувеличения значения институционализма, когда правильный, часто использовавшийся подход стали доводить до абсурда. Какую бы проблему ни обсуждали, ответ был заранее готов: она возникла из-за несовершенства институтов, следовательно, чтобы ее решить, нужно создать соответствующие институты. В экономической теории подобное безусловно происходило, но и в других общественных науках наблюдались аналогичные симптомы.

В двух первых разделах данной статьи подчеркивается значение институтов. Важно сознательно сформировать институт для решения той или иной задачи или обеспечить условия для его спонтанного развития. Но и самым лучшим институтом можно воспользоваться отнюдь не в лучших целях. Здесь мы выделим лишь один фактор из ряда возможных: слабохарактерность руководителя института. Чтобы ни предписывал закон с точки зрения создания внешне нейтрального беспристрастного института, все его требования будут иллюзорными, если руководитель института окажется подобострастным по отношению или к правительству, или к какой-либо политической силе. Если институт основан на предпосылке, что его руководитель персонифицирует в своем лице профессионализм, объективность и нравственную честность, а на самом деле является некомпетентным, ограниченным, необъективным и даже коррумпированным, то толку от такого института не будет.

У постсоциалистических стран есть хорошие шансы принять законодательство и другие меры регулирования, присущие рыночной экономике, основанной на современных типах демократии и частной собственности. Это - необходимое, но не достаточное условие для возникновения доверия к государству. Как работают механизмы отбора руководителей? Кто персонально отвечает за функционирование институтов? Подходят ли они для выполнения этих задач? Готовят ли людей, способных решать новые задачи, к такой роли?

Стратегия укрепления доверия

Вопросы, сформулированные в конце предыдущего раздела, подводят нас к третьей теме статьи. Какой должна быть стратегия укрепления доверия? Существуют ли "первоочередные задачи", быстрое решение которых позволит резко ускорить весь процесс, или "ключевые звенья" в их цепи?

По мнению участника проекта из Швеции политолога Б. Ротштейна, необходимо сделать все для того, чтобы государственная бюрократия стала честной, профессиональной и некоррумпированной11. Американский участник проекта Э. Усланер считает, что самым важным является воспитание12. Члены общества должны быть достаточно социализированными, чтобы их поведение соответствовало нормам морали.

В Венгрии борьба с коррупцией и злоупотреблениями общественными ресурсами вышла на первый план не в качестве заявленной программы, по в практике общественной жизни. В то же время многие другие аспекты честности и доверия выпали из сферы обсуждения в парламенте, на телевидении и в прессе. Почти не упоминается то, как один бизнесмен обманул другого, как продавцы обманывают покупателей, строители - будущих владельцев домов, а должники -кредиторов. Практически не исследуется (за исключением отдельных случаев, получивших большой общественный резонанс) качество профессиональных стандартов и беспристрастность так называемых нейтральных объективных институтов.

Члены нашей научной группы не пришли к единому мнению о том, что же надо делать. Такой задачи перед нами и не стояло. Если правительство или парламент учредят комиссию по изучению данного вопроса, она должна подготовить практические рекомендации после внутренних обсуждений и согласований. В нашей группе подобная комиссия отсутствовала. Мы рассматривали важную тему и наша главная задача - четко сформулировать проблему, выделить факторы, приводящие к негативным результатам, и как можно глубже исследовать соответствующие причинно-следственные зависимости. Некоторые из нас вышли на уровень формулирования практических рекомендаций, другие ограничились анализом проблемы. С одними рекомендациями были согласны все или почти все участники проекта, иные вызвали оживленную дискуссию.

Я исхожу из того, что нет никаких "первоочередных задач" и "ключевых звеньев" и не стоит пытаться их искать. Мы сталкиваемся с очень сложным комплексом задач. Если какими-то из них пренебречь, тут-то и проявятся злоупотребления, а взаимное доверие исчезнет. Быстрым ударом здесь ничего решить не удастся. В этой кампании надо постоянно атаковать на всех фронтах.

Важный исходный пункт при планировании стратегии - учет того, что, хотя подобные явления распространены во всем мире, мы живем в специфическом регионе, в обществах, переживающих постсоциалистический переходный период. Многие из проблем, включая рассмотренные в данной статье, присущи всем странам без исключения. Тем не менее ход истории до настоящего времени во многом обусловлен тем, как вырабатывается то или иное решение. Я имею в виду часто упоминаемый эффект "зависимости от траектории предшествующего развития" (path dependence). Даже если две страны находятся в очень похожем положении, они достигли его различными историческими путями. Для историка это очевидно, но часто забывается теми, кто рекомендует механически заимствовать за рубежом испытанные институты, нормы регулирования и формы организации.