Координация глобального сотрудничества с международными экономическими организациями

Усиление интернационализации  хозяйственной жизни, усложнение характера  вопросов, подлежащих решению в повседневной международной хозяйственной жизни, обусловливает необходимость их оперативного решения при помощи институционального, постоянно действующего механизма. Таким механизмом и призваны быть международные экономические организации. 
 
 
 
 

Одной из магистральных  тенденций мирового развития является формирование так называемых глобальных пространств — глобального измерения различных областей международной жизни, которое перекрывает их национальные уровни и оказывает определяющее воздействие на локальные системы. Глубокое трансформирующее воздействие глобализации, как и возрастание упорядоченности, объективно присущее мировой системе, в науке в целом широко признаются [Косолапов 2002: 307]. Дискуссионным остается вопрос о соотношении тенденции формирования «глобальных пространств» с другими тенденциями, например, с регионализацией. 

Первое «глобальное  пространство» возникло в сфере  ядерной безопасности с появлением ядерного оружия. Но наиболее рельефно этот процесс проявился в мировой  экономике. Политическое оформление нового глобального мира до сих пор отставало от экономической транснационализации. В настоящее время переходный этап от ялтинско-потсдамской системы международных отношений к новому мировому порядку, по-видимому, завершается. Знаковым событием стали теракты в США 11 сентября 2001 г. Продемонстрировав, что постбиполярный мир не менее опасен, чем биполярный, они способствовали образованию глобальной антитеррористической коалиции, ускорили реформу ключевых международных институтов, подтолкнули НАТО к проведению первой в истории блока операции за пределами евроатлантического региона. 

Одна из реалий будущего мира — эрозия возможностей государств по эффективному управлению. Они постепенно утрачивают монопольное  положение системообразующего актора в мировой политике, хотя «неклассическим» акторам — ТНК, НПО и другим — до их возможностей еще далеко. Меняющейся роли государств посвящено немало научных трудов. Но перед насущной необходимостью адаптации к преобразующемуся миру стоят не только государства, но и такой участник международных отношений, как межправительственные организации. Их значение относительно слабо изучено политической наукой, «несмотря на то, что они, казалось бы, у всех на слуху» [Цыганков 2002: 239]. 

Роль международных  организаций в формирующемся  миропорядке возрастает, поскольку  «ослабевающие» государства рассматривают их как средство удержания контроля над мировыми процессами. В свою очередь, выходящие на транснациональную арену «неклассические акторы», имеющие ограниченный потенциал, также обращаются к международным институтам для повышения своего политического веса. 

В контексте  формирования «глобального политического  пространства» особый интерес представляют межправительственные политические организации, претендующие на решающее слово в  миросистемном регулировании. В  научной и публицистической литературе, как правило, выделяют три такие организации, исходя из критериев влиятельности, концентрации ресурсов, широкой компетенции и институционального развития. Это ООН, НАТО и «Большая восьмерка». Из других организаций к этой «тройке» теоретически могут приблизиться некоторые региональные структуры[1], но, за исключением Европейского союза, они практически не работают за пределами своей географической зоны. 

В настоящей  статье мы рассмотрим направления адаптации  «тройки» к современным реалиям. Следует отметить, что сравнение потенциалов этих трех организаций имеет определенные ограничения. Они создавались как разноплановые структуры. ООН — универсальная всемирная организация. Обязательства государств, согласно ее Уставу, имеют приоритетную силу над прочими международными договорами. НАТО — субрегиональный военно-политический блок, а «Большая восьмерка» — неформальный клуб лидеров крупнейших экономик. Однако в последние годы деятельность НАТО и «Большой восьмерки» становится все более многофункциональной. В случае Североатлантического альянса, изначально нацеленного на противостояние советской военной машине, это является условием сохранения смысла его существования, поскольку угроза крупномасштабной агрессии против его членов маловероятна.  

Один из движущих факторов этой эволюции и, одновременно, важная особенность международной среды — глобальный институциональный вакуум. «Глобальный мир», как и Вестфальская система международных отношений, де-факто пребывает в состоянии анархии. У него нет центрального координирующего органа, а многие глобальные проблемы не регулируются на уровне межгосударственных договоров. Номинально главная роль принадлежит ООН, но она не всегда может примирить интересы своих членов и оперативно принять решение. Поэтому сама логика мирового развития подталкивает другие организации к заполнению этого вакуума.  

Утверждение, что  ООН и НАТО–«восьмерка» — конкурирующие  политико-формирующие центры, на наш  взгляд, не совсем правомерно. Одни и  те же страны (США, Великобритания, Франция) входят в число самых влиятельных участников всех трех организаций и составляют большинство в «пятерке» постоянных членов Совета Безопасности ООН. Но они не подходят к голосованию в Совете Безопасности с заранее согласованных в рамках «восьмерки» позиций. А наличие у России права голоса в «восьмерке», принимающей решения консенсусом, не позволяет судить об этом клубе как об экономическом «продолжении» НАТО. Наконец, развитые страны не готовы отказаться от ООН как проводника своих интересов, поскольку нуждаются в легитимации собственных действий, в обеспечении всеобщего характера антитеррористического режима и режима нераспространения. Не случайно и в НАТО, и в «Большой восьмерке» в целом не считают целесообразным принимать на себя всю ответственность за мировое развитие. Таким образом, речь, скорее, следует вести о нахождении этими организациями своей ниши, исходя из их сравнительных преимуществ.

«Большая восьмерка» как механизм координации политики ведущих держав 

С формальной точки  зрения «Большая восьмерка» — не международная организация классического типа, а форум лидеров семи крупнейших экономик западного мира и России. На нее приходится 14% населения Земли, 65% мирового ВВП, 60% мирового торгового оборота, 75% всех военных расходов и 99% ядерного арсенала. Члены клуба имеют право решающего голоса в ключевых международных финансовых институтах (МВФ, МБРР). Неудивительно, что «восьмерку» часто называют «мировой олигархией». 

Группа (тогда  «Большая шестерка») сформировалась в  ноябре 1975 г. на совещании глав государств и правительств ведущих западных стран (Франция, США, Великобритания, ФРГ, Италия и Япония), созванном в Рамбуйе по инициативе президента Франции В. Жискар д’Эстена. Год спустя в этот «клуб сильнейших» приняли Канаду. На начальном этапе в работе «семерки» преобладали экономические вопросы. К 1990-м годам задачи по обеспечению устойчивости экономик стран-членов Группы и укреплению лидерства Запада в мире были успешно решены, что позволило перейти к следующему этапу. В сферу деятельности клуба были включены международно-политические, социальные и глобальные проблемы, далеко выходящие за пределы его традиционной тематики и сферы непосредственных интересов западных стран в целом [Луков 2002: 34]. 

Превращению «семерки»  в ведущий политико-формирующий центр препятствовали ее нелегитимность в глазах остального мира, отсутствие механизмов кризисного реагирования и недостаточная институциональная развитость, особенно в сфере безопасности. Эти факторы во многом и определили направления ее трансформации. 

Способ повысить легитимность — вовлечь в работу ведущие развивающиеся страны. Этот процесс начался с России, которая  в 1998 г. впервые выступила в качестве полноформатного члена политической «восьмерки», а в 2006 г. уже председательствовала в ней. 

Привлечением России дело не ограничилось. В 2000 г. лидеры ряда развивающихся стран впервые были вовлечены в диалог с «Большой восьмеркой» по отдельным вопросам. В 2007 г. было принято решение создать постоянный механизм диалога «Большой восьмерки» и «развивающейся пятерки» (Китай, Индия, Бразилия, Мексика и ЮАР). Поскольку саммит «восьмерки» проходил в восточногерманском городке Хайлигендамм, новая форма диалога на высоком уровне получила название Хайлигендаммского процесса. Кроме того, еще в 1999 г. по инициативе стран «восьмерки» начала работу «Большая двадцатка» — неформальный дискуссионный форум министров финансов и председателей центробанков 20 ведущих развитых и развивающихся стран мира.  

Потенциал расширения Группы значителен. Благодаря этому  поддерживается ее легитимность в развивающихся странах, а рекомендации по совершенствованию управления миром и системной перестройке проблемных государств воспринимаются более конструктивно. Действительно, решения в области контроля изменений климата малоэффективны без участия Китая и Индии — крупнейших источников вредных выбросов в атмосферу. Хотя гипотетическое принятие новых членов в «восьмерку» — дело не близкого будущего, опыт России позволил разработать механизм такого включения и демонстрирует, что оно может протекать относительно гладко.  

Однако не исключены  и негативные последствия возможного расширения «Большой восьмерки». Если предположить, что она трансформируется в «глобальный союз безопасности» [Кайзер, Караганов, Эллисон 2001], новая  организация поглотит Совет Безопасности ООН. Право вето будет не у пяти постоянных членов, а сразу у десяти. Как показывает опыт СБ, это может привести к параличу процесса принятия решений. Что касается потенциальных кандидатов на вступление в такой союз, то, например, Китай слишком занят решением проблем собственного роста и не горит желанием разделить на равных с другими державами ответственность за глобальное развитие. 

Еще одно направление  эволюции «Большой восьмерки» — расширение повестки и сферы компетенции. Из организации, занимающейся преимущественно экономическими и отдельными политическими проблемами, она превращается в структуру фактически неограниченной компетенции. На передний план вышли вопросы безопасности в самом широком смысле — от ядерной безопасности до безопасности личности [Kirton 2005]. Так, на саммите «Большой восьмерки» в Эвиане в 2003 г. «к удивлению журналистов, в центре внимания находилась не мировая экономика, а международная безопасность, ситуация на Ближнем Востоке и Ираке» [Пентилля 2003]. 

Качественный скачок в развитии Группы произошел на рубеже XX–XXI вв. Если в 1996 г. было принято 4 итоговых документа, то в 2006 г. — уже 14 (не считая докладов рабочих групп). В документах зафиксированы подходы членов Группы к более чем 50 вопросам — от клонирования человека до конфликтов в Африке [Писарев 2005]. По подсчетам Дж. Киртона, за последние 5 лет было создано столько же институтов «восьмерки» (37), сколько за первые 25 лет ее деятельности. Причем среди них все больше органов, отвечающих за безопасность [Kirton 2007]. К таким органам можно отнести Группу контртеррористических действий, рабочие группы по ядерной безопасности, борьбе с транснациональной оргпреступностью, нераспространению ядерного оружия, предотвращению конфликтов и т.п. Стоит также выделить планы действий по борьбе с терроризмом (2003 г.) и распространением ОМУ (2004 г.), по укреплению глобального потенциала операций в поддержку мира (2004 г.), глобальные партнерства по борьбе с распространением оружия и материалов массового уничтожения (2002 г.) и др. «Большая восьмерка» часто берет на себя инициативу по выработке режимов в «серых областях» нераспространения, например, в сфере контроля за оборотом средств доставки ОМУ. 

Один из пробелов в работе «Большой восьмерки» —  недостаточная координация действий в военной и миротворческой областях. В перспективе вряд ли появятся вооруженные силы, которые будут действовать под эгидой ООН, но управляться ведущими державами, как предлагали В. Иноземцев и С. Караганов [Иноземцев, Караганов 2005]. Тем не менее с 1999 г. «Большая восьмерка» выдвигается в центр усилий по предотвращению конфликтов и войн [Kirton 2007]. 

Создание в  рамках «восьмерки» механизма кризисного реагирования — рабочей группы по Косово [Луков 2002] — позволило в 1999 г. разблокировать тупик в СБ ООН по косовскому урегулированию. Проект резолюции, который лег в основу мирного решения, был выработан на экстренной встрече министров иностранных дел стран «Большой восьмерки» и спустя несколько часов принят в Нью-Йорке [Пентилля 2003]. Более жесткие формулировки, чем обычно, содержатся в заявлении Группы по Дарфуру (2007 г.): «в случае, если правительство Судана и дальше не будет выполнять свои обязательства, мы будем готовы поддержать необходимые меры в Совете Безопасности» [G8 Summit 2007]. Заявление послужило сигналом Судану, который был вынужден согласиться с развертыванием в Дарфуре международной, а не чисто африканской миссии. 

В 2004 г. был принят план действий по укреплению глобального  потенциала операций по поддержанию  мира, в котором особое внимание уделялось Африке. План, в частности, предусматривал меры по подготовке и экипировке 75 тыс. миротворцев к 2010 г., транспортному и материально-техническому обеспечению миротворческих контингентов, созданию в Италии специального центра подготовки гражданских полицейских.  

В русле эволюции мировых подходов «Большая восьмерка», как и ООН, делает упор на миростроительство  как долгосрочный процесс постконфликтной  стабилизации с укреплением гражданского компонента миротворческих миссий. В 2006 г. была принята «Декларация “Группы восьми” о сотрудничестве и будущих действиях по стабилизации и восстановлению». Главы государств обязались выработать согласованный подход к предотвращению конфликтов, стабилизации и восстановлению постконфликтных зон. В документе подчеркивалась важность разработки общих критериев оценки государств, подверженных рискам, выделения ресурсов в режиме «stand-by» (денег, оборудования, персонала), оперативной совместимости миссий различных организаций с целью формирования глобального миротворческого режима [Декларация «Группы восьми» о сотрудничестве и будущих действиях по стабилизации и восстановлению 2006]. Страны «Большой восьмерки» договорились поддержать инициативу ООН по созданию Комиссии по миростроительству и Фонда миростроительства, что в известной степени способствовало успешному запуску этих механизмов.