Координация глобального сотрудничества с международными экономическими организациями

Следует признать, что «Большая восьмерка» обладает немалыми возможностями в области глобального  управления. Ее преимущества в сравнении  с другими международными структурами связаны с концентрацией огромного экономического потенциала, с глобальным охватом повестки, организационной гибкостью, опытом «генерирования» новых структур международного сотрудничества и координации, подключения стран к диалогу. В макроэкономическом регулировании, в реализации дорогостоящих глобальных проектов (например, в борьбе с ВИЧ/СПИД) — при условии солидарности участников в отношении конфликтных ситуаций — она действительно может «задавать погоду» в мире. Но когда в рядах «восьмерки» нет единства, в ее работе проявляются те же недостатки, что и в большинстве других организаций: пробуксовывает процесс принятия решений, не выполняются обязательства и т.п. При этом чем больше функций она берет на себя, тем очевиднее становятся эти недостатки. В целом «Большая восьмерка» пока не готова взвалить на себя весь груз ответственности за глобальные проблемы. Поэтому залогом ее эффективности должна стать закрепленная схема взаимодействия с другими организациями и государствами. Без их поддержки многое из задуманного в рамках «восьмерки» может постичь неудача.

НАТО как «коалиция  ограниченного состава» с глобальными  возможностями 

Если в «Большой восьмерке» сосредоточены мощные экономические  ресурсы, то НАТО намного превосходит  своих конкурентов в военно-политической области. По уровню военного сотрудничества своих членов блок не имеет аналогов. Его оборонные расходы составляют около 850 млрд. долл. в год, или около 70% общемировых расходов. 

Выйдя «победителем»  из «холодной войны» и приближаясь  к выполнению второй исторической задачи — формированию европейского пространства безопасности, Североатлантический альянс оказался на перепутье. Его члены пока не могут прийти к согласию относительно роли этой организации в мире. США хотели бы видеть НАТО проводником своих интересов в глобальном масштабе и настаивают на расширении участия блока в Афганистане, формализации его отношений с союзниками — Австралией, Японией и др. В то же время европейцы, параллельно развивающие проект «ЕС», сомневаются в необходимости превращения НАТО в «глобального полицейского» на службе у Вашингтона.  

Импульс сотрудничеству после «холодной войны» можно  было придать путем расширения функций  НАТО, но без отказа от его военно-стратегической составляющей, то есть превратив альянс в организацию с более универсальными задачами. Поэтому эволюция альянса, как и «Большой восьмерки», предусматривает расширение зоны его влияния и компетенции. 

Альянс активизировал  сотрудничество со странами Центральной  и Восточной Европы и государствами, возникшими на постсоветском пространстве. В 1997 г. для консультаций и диалога был создан Совет евроатлантического партнерства (СЕАП), в который входят 46 государств. В рамках СЕАП сотрудничество развивается в более чем 30 областях, включая борьбу с терроризмом, распространением ОМУ, антикризисное реагирование и др. Программа «Партнерство ради мира» делает акцент на военных аспектах взаимодействия со странами, не входящими в НАТО.  

27 мая 1997 г.  в Париже был подписан Основополагающий  акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Россией и НАТО. Это была попытка втянуть в орбиту альянса не просто географического соседа, но бывшего главного противника. В 2002 г. был учрежден Совет Россия–НАТО, в котором каждая страна выступает самостоятельно и пользуется индивидуальным правом голоса (а не в формате «НАТО+Россия»), и решения принимаются консенсусом. Кроме того, НАТО использует механизмы Средиземноморского диалога (с 1994 г.) и Стамбульской инициативы о сотрудничестве (2004 г.) для развития партнерства со странами Средиземноморья и Персидского залива, не участвующими в СЕАП и программе «Партнерство ради мира». 

Изменился и  состав альянса. В него вошли 10 новых  членов: в 1999 г. — Венгрия, Польша и  Чехия, в 2004 г. — Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и Эстония. В настоящее время на повестке дня стоит вопрос об институционализации отношений с неевропейскими партнерами. По-видимому, вначале будет принято решение по Албании, Македонии и Хорватии. Постепенно к структурам сотрудничества подтянутся Босния и Герцеговина и Черногория. Более сложную проблему представляют Украина и Грузия, чье вступление в НАТО до предела обострит отношения блока с Россией. Это вряд ли отвечает его интересам. Скорее всего, такой вариант вероятен либо при более тесном взаимодействии с Москвой, подразумевающем подлинно партнерские отношения, либо при резком ослаблении России, которая в этом случае не сможет ничего противопоставить присоединению Украины и Грузии к альянсу. 

Что касается неевропейских  и нейтральных европейских государств, то отношения с участвующими в операции в Афганистане Австралией, Японией, Южной Кореей, Финляндией и Швецией пока не формализованы. Закреплен прагматичный подход, нацеленный на развитие сотрудничества со всеми заинтересованными странами [Riga Summit Declaration 2006]. По сравнению с продвигаемой Вашингтоном инициативой глобального партнерства, этот проект менее амбициозен, но дает достаточно возможностей для сотрудничества с государствами в различных регионах [Тузовская 2006: 11]. Этот вопрос актуален и сегодня. Не случайно в ходе президентской кампании в США 2008 г. многие кандидаты призывают подумать над включением в состав НАТО любых «желающих демократических стран». 

Стратегическая  концепция НАТО (1999 г.) и Всеобъемлющая  политическая директива (2006 г.) заложили основу расширения задач альянса, которые теперь заключаются в противодействии ударам из-за пределов евроатлантического региона с применением неклассического оружия. Главными угрозами признаны глобальный терроризм, организованная преступность, распространение ОМУ, региональные кризисы и конфликты, несостоявшиеся государства, перекрытие доступа к жизненно важным ресурсам. К другим рискам отнесены политические репрессии, нарушения прав человека, этнические и религиозные конфликты, экономические кризисы, миграционные потоки, влияющие на демографическую структуру населения.  

К основным функциям НАТО Стратегическая концепция относит  обеспечение безопасности и стабильности, создание институциональной основы для консультаций стран-членов, отражение общих угроз и коллективную оборону, антикризисное реагирование, развитие партнерства с другими государствами, поддержку мирных международных отношений и демократических институтов. Во Всеобъемлющей политической директиве (ВПД) внимание акцентируется на возрастающем значении операций по стабилизации и постконфликтному восстановлению на всех стадиях кризиса, включая содействие в становлении собственных сил безопасности страны и поддержку гуманитарных миссий [NATO Comprehensive Political Guidance 2006]. 

В мае 2002 г. участники  встречи министров иностранных  дел стран-членов альянса пришли к выводу, что для выполнения полного  спектра миссий НАТО нужны силы, которые могли бы быстро перемещаться по всему миру, проводить длительные операции на больших расстояниях и достигать поставленных целей. Эта встреча открыла дорогу к первому боевому развертыванию сил НАТО за пределами Европы — в Афганистане [Pardew, Bennett 2006].  

В ВПД также  зафиксировано, что блок должен иметь  возможности реагировать на комплексные вызовы и проводить операции в пределах, за пределами, на периферии и в стратегическом удалении от границ своих членов [NATO Comprehensive Political Guidance 2006]. По сути, речь идет о неограниченной зоне ответственности НАТО, хотя политические обстоятельства не позволяют напрямую назвать ее «глобальной». Фактически, единственным ограничителем являются политическая воля членов альянса и реальные оперативные возможности.  

С 2001 г. НАТО осуществила  ряд «неклассических операций», в том числе по антикризисному реагированию и содействию политическому процессу в Македонии, «антитеррористическому» патрулированию Средиземного моря, обучению иракских сил безопасности, воздушной транспортировке и тыловому обеспечению миротворцев в Дарфуре, содействию ликвидации последствий природных катастроф в Пакистане. Эти операции продемонстрировали возможности НАТО как многофункциональной структуры. 

Однако деятельность блока в Афганистане, где он командует  Международными силами содействия безопасности, нельзя назвать эффективной. Она пока не привела к стабилизации ситуации в стране, к ликвидации очагов терроризма и наркоиндустрии. Напротив, растет число терактов и потерь коалиции, талибы активизируются, увеличиваются площади посевов опиумного мака. Затруднено централизованное управление и координация действий натовских контингентов. Столкнувшись с институциональным вакуумом, НАТО была вынуждена взять на себя несвойственную ей задачу по социально-экономическому восстановлению в провинциях. 

Можно предположить, что афганский опыт будет подталкивать НАТО к специализации ее деятельности. Как подчеркивает Д. Йост, в Брюсселе крепнут сомнения относительно способности альянса полностью взять на себя ответственность за строительство государственных институтов и социально-экономическое развитие несостоявшихся государств даже при условии укрепления гражданского компонента его миссий [Yost 2007]. Напрашивается вывод о целесообразности координации действий НАТО с другими международными организациями. Это позволило бы избежать дублирования функций и более четко разграничить ответственность. 

В Европе государствостроительные  задачи все чаще будут делегироваться Евросоюзу, как это предлагается сделать в Косово. Лидирующая роль отводится ЕС и в некоторых  миротворческих миссиях (например, в  Чаде). В Афганистане оптимальной «стратегией выхода» представляется сохранение общего политического руководства международным присутствием за ООН. При всех своих недостатках именно эта организация имеет оптимальные возможности для урегулирования конфликтов на периферии.

Проблема реформирования ООН 

В дискуссиях о  роли ООН в современном мире неизбежно  возникает вопрос о ее реформировании. Считается, что нереформированность  этой организации, чья репутация  пострадала из-за неспособности предотвратить  бойню в Боснии и Руанде, а также из-за односторонних действий США и их союзников в Югославии и Ираке, ведет к утрате ее авторитета. В числе претензий, предъявляемых ООН, — расточительность и бюрократизированность, трудности при принятии решений в Совете Безопасности, неадекватность миротворческих механизмов, нерациональная повестка Генеральной Ассамблеи, не позволяющая сосредоточить ресурсы на главных направлениях, и т.п. Реформа ООН как раз и призвана исправить эти недостатки. 

Вопреки распространенному  мнению, реформа ООН все-таки началась и движется, пусть непоследовательно, по пути укрепления существующих и создания новых механизмов. Как и в случае с «Большой восьмеркой», этот процесс ускорился в последние годы — катализатором послужили события 11 сентября 2001 г. Показательным примером может служить Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. (юбилейной 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН), в 178 пунктах которого содержатся принципы деятельности международного сообщества, направления сотрудничества и реформенные инициативы. В частности, в нем зафиксирована обязанность государств защищать население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, а также готовность мирового сообщества «предпринять коллективные действия, … через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, … в случае необходимости, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население» (пункты 138, 139) [Итоговый документ Всемирного саммита 2005]. 

В отличие от «Большой восьмерки», ООН не испытывает проблем с легитимностью и  открытостью. Тем не менее на передний план вышла задача расширения Совета Безопасности. Состав СБ отражает реалии «холодной войны», а не современного мира, где потенциал Японии, Германии, Индии, Бразилии вполне сопоставим с потенциалом «пятерки» постоянных членов. Включение их в эту категорию увеличило бы «базу поддержки» ООН в мировом сообществе. Однако пока страны не пришли к согласию по этому вопросу. Контуры намечающегося компромисса сводятся к расширению СБ примерно до 20 государств. Статус новых членов не определен, но правом вето они, видимо, обладать не будут. 

Совет Безопасности сумел несколько снизить накал  критики, занявшись наведением порядка  в миротворческой сфере. Решено предоставлять операциям по поддержанию мира (ОПМ) ясные и исполнимые мандаты, обеспечивать их надежным потенциалом сдерживания, предварять каждую операцию оценкой возможностей и обусловливать критериями успеха и стратегией выхода. Согласованы временные рамки развертывания ОПМ: в пределах 30 дней после принятия резолюции СБ для традиционной ОПМ и 90 дней — для комплексной операции. 

Во многом благодаря  этим мерам в середине 2000-х годов  удалось стабилизировать ситуацию в ряде конфликтных точек (Сьерра-Леоне, Либерия, Кот-д’Ивуар) и сместить акцент с «пожарного» миротворчества на операции по поддержанию мира «нового поколения». Речь идет о многофункциональных и интегрированных миссиях, обеспечивающих долговременное присутствие и включающих гражданские и миростроительные компоненты (есть еще один тип миссий — «гибридные», по принципу «ООН+другая организация», пример — миссия в Дарфуре). Показательно, что в мандат интегрированных миссий в Сьерра-Леоне и Бурунди, где осуществляется централизованное руководство военным и гражданским контингентом, включены такие далеко идущие задачи, как создание «с нуля» целых секторов госуправления (правозащитных, антикоррупционных механизмов) и выработка рекомендаций в сфере внешней и внутренней безопасности для местных руководителей. 

Для новых типов  миссий предусмотрены и две новые  структуры — Комиссия по миростроительству  и постоянный Фонд миростроительства, призванные координировать международные  усилия по восстановлению постконфликтных  зон.  

Разумеется, миростроительство ООН далеко не везде успешно. Достаточно вспомнить кризисы в Восточном Тиморе, «подготовку» которого к независимости взяли на себя Соединенные Штаты. Как показывает практика, успеху миссии, по крайней мере, на этапе сокращения насилия, способствует лидерство развитой страны (в Сьерра-Леоне — Великобритании, в Кот-д’Ивуаре — Франции). По оценкам специалистов, оптимальная численность персонала операции ООН составляет 20–30 тыс. человек [The U.N. and U.S. Roles in Nation-Building 2005].