Прогнозирование бюджетного сектора

Государственный долг может быть внутренним, если его держателями являются резиденты, и внешним, если его держателями являются нерезиденты. Внутри страны центральное правительство может занимать деньги у других частей правительства. Эти займы входят в состав долга только в том случае, если они должны в последующем погашаться. Правительство может занимать деньги у центрального банка, местных коммерческих банков, так же как и у других финансовых и нефинансовых институтов, в форме получения прямых кредитов или продажи им государственных долговых обязательств. Например, помимо банков в зависимости от правил, установленных в каждой конкретной стране, государственные ценные бумаги могут приобретать страховые компании, пенсионные фонды, частные лица, предприятия, общественные организации.

Внешний правительственный долг может возникать в результате займов в иностранной валюте, получаемых от международных банков развития, таких как Мировой банк. Европейский банк реконструкции и развития. Межамериканский банк развития и пр. Долг МВФ не включается в эту категорию, поскольку его кредиты зачисляются на счета ЦБ для пополнения валютных резервов страны, а их использование правительством для платежного баланса показывается как задолженность правительства денежным властям. Внешний долг также возникает в результате займов, получаемых от иностранных правительств и банков, и как результат покупки правительством в кредит товаров и услуг за рубежом. И внутренний, и внешний долг может возникать в результате займов как в национальной, так и в иностранной валюте. Поскольку валютный курс на момент приобретения долга может отличаться от текущего, в общую сумму как внутреннего, так и внешнего долга вносят поправку на изменение валютного курса.

Государственный долг — внутренний и внешний — может быть представлен несколькими типами долговых инструментов (Табл. 2.3). Долгосрочные облигации включают все ценные бумаги со сроком платежа более одного года, имеющие фиксированную процентную ставку и погашаемые после истечения срока, указанного при их размещении. Краткосрочные облигации и обязательства включают все обращающиеся на рынке ценные бумаги со сроком погашения менее одного года, процентной ставкой, фиксированной при размещении, и погашаемые по их номинальной стоимости в срок, установленный при их размещении. Если правительственная ценная бумага не предназначена для обращения на рынке, займы, осуществленные с ее помощью, относят к прочим долгосрочным или краткосрочным займам, в зависимости от срока платежа по ней. В другие обязательства включаются такие нетрадиционные виды займов, как, например, овердрафт правительства по своим счетам в банках. Долг считается внутренним, если держателем долгового инструмента является резидент, и внешним, если его покзшает нерезидент. Поскольку статистически накопленный долг представляет собой запасы денежных средств, их изменение в течение года показывают связанные с ростом долга потоки [6, с. 392].

Государственный долг тесно взаимосвязан с бюджетным дефицитом. Это объясняется тем, что государственные займы являются важнейшим источником покрытия бюджетного дефицита; в зависимости от величины и причин государственного долга определяются мероприятия по сокращению бюджетного дефицита. Когда бюджет находится в состоянии дефицита, государственный долг увеличивается, так как правительство вынуждено брать кредиты, чтобы оплатить свои расходы, которые не возмещаются за счет налоговых поступлений. Когда существует избыток бюджета, превышение доходов над расходами помогает правительству расплатиться с населением, погасить свой долг. Но в любом случае долг правительства - это долг, покрываемый налогоплательщиками [14, 378 с.].

Таким образом, мы раскрыли понятие государственного долга: государственный долг — совокупность прямых обязательств правительства перед остальной экономикой и внешним миром, аккумуированных в результате бюджетных операций в прошлом, которые должны быть покрыты за счет бюджета в будущем. Государственный долг может классифицироваться либо в зависимости от того, кто предоставляет займы правительству, либо по типу долгового инструмента, издаваемого правительством. Государственный долг может быть внутренним, если его держателями являются резиденты, и внешним, если его держателями являются нерезиденты. Государственный долг тесно взаимосвязан с бюджетным дефицитом. Это объясняется тем, что государственные займы являются важнейшим источником покрытия бюджетного дефицита; в зависимости от величины и причин государственного долга определяются мероприятия по сокращению бюджетного дефицита.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Прогнозирование бюджета

3.1 Статьи доходов и грантов

Для прогнозирования изменения доходов от налогов необходимо прежде всего составить представление о развитии в будущем главных показателей налоговой системы, которыми являются:

• Налоговая база — стоимость или объем, на который накладывается налог. Наиболее часто налоговой базой является стоимостный объем продаж, прибыли, импорта или дохода. Важно провести различие между законодательно определенной налоговой базой и реально существующей налоговой базой. Даже если законодательно определено, что налоги должны взиматься со всех доходов, отдельными решениями могут быть предоставлены налоговые льготы и изъятия для отдельных предприятий, отраслей, регионов и т.п. Тогда реальная налоговая база окажется уже установленной законодательно.

• Налоговая ставка — определенный законом процент налоговой базы, изымаемый государством в бюджет в качестве налога. Если налог взимается с цены товара или услуги, то он считается адвалорным; если с объема — специфическим. Важно учитывать, что бюджетные поступления от специфических налогов не изменяются с ростом инфляции, тогда как от адвалорных растут параллельно ей. Поэтому бюджетные доходы от адвалорных налогов обычно растут значительно быстрее, чем от специфических [18, 192 с.].

Изменение доходов бюджета в течение определенного периода может стать результатом разнообразных эффектов, в числе которых наиболее существенны следующие:

• автоматические эффекты — не зависящие напрямую от правительства изменения в доходе вследствие изменения в налогооблагаемой базе, например, рост стоимости импорта ведет к росту доходов от импортных пошлин;

• дискреционные эффекты — напрямую зависящие от решений правительства изменения в доходе вследствие изменений в самой налоговой системе — изменение ставки налога, введение новых налогов, изменение широты охвата налога, улучшение собираемости налогов.

Исходя из того, какие именно эффекты — автоматические или дискреционные или какая-либо их комбинация — преобладают в конкретной стране, прогноз доходов бюджета может основываться на концепции энергетичности или эластичности доходов.

Энергетичность доходов — отношение процентного роста налоговых поступлений (T) к процентному росту ВВП (Y)²:

                                                                                                    (3.2)

Этот показатель определяет степень воздействия обоих — автоматических и дискреционных — эффектов на доходы бюджета. Если он больше единицы, то рост ВВП на единицу ведет к росту налоговых поступлений более чем на единицу, и, наоборот, если он меньше единицы, то рост ВВП на единицу ведет к росту налоговых поступлений в бюджет менее чем на единицу. Рассчитывается на основе данных о реально собранных налогах и номинальном ВВП.

Эластичность доходов — отношение процентного роста налоговых поступлений (T) к процентному росту ВВП (Y) при условии отсутствия дискреционных эффектов:

                                                                                                     (3.3)

Показатель эластичности измеряет воздействие только автоматических эффектов на доходы бюджета. Он рассчитывается исходя из предположения о том, что правительство не принимало каких-либо решений об изменении ставок налогов, введении новых налогов, включении новых субъектов налогообложения в существующую налоговую структуру. Рассчитывается на основе данных о налогах, которые можно будет собрать, если правительство не предпринимает никаких шагов в налоговой сфере. Если эластичность принимается равной единице, то это означает, что бюджетные доходы должны расти тем же темпом, что и ВВП.

Чтобы определить, в какой степени доходы бюджета растут в результате роста налоговой базы (fi), а в какой — из-за роста ставки налога, формула эластичности доходов должна бьггь представлена следующим образом:

                                                                           (3.4)

Данная формула оценивает изменение темпа роста собираемости налогов в ависимости от изменения налоговой базы и, с другой стороны, изменение самой налоговой базы в зависимости от изменения ВВП.

Концепция эластичности доходов бюджета близка известной из общей макроэкономической теории концепции эластичности цен на товары. Связь заключается в том, что чем менее эластичен спрос на конкретный товар, подлежащий налогообложению, тем больше можно собрать налогов при повышении ставки налога на этот товар, ибо потребители все равно будут покупать его, даже несмотря на возросшую цену. Например, одним из теоретических обоснований увеличения налогов на алкоголь и табак является очень низкая эластичность спроса на них по цене: сколько ни увеличивай цены, люди продолжают пить и курить. Если дискреционные меры повышают доходы бюджета, то энергетичность будет выше эластичности, и напротив, когда действия правительства сокращают доходы, энергетичность ниже эластичности. Соответственно, концепция эластичности должна в основном использоваться для прогнозирования базового сценария бюджетного баланса, а энергетичности — для прогноза воздействия на него дискреционных мер, которые могло бы принять правительство.

Прогнозирование доходов от налогов заключается либо в эконометрической оценке функции зависимости налоговых поступлений от роста номинального ВВП, либо в максимальном дизагрегировании налогов на отдельные их типы и прогнозировании дохода от каждого типа налога отдельно. Например, доходы от импортных пошлин напрямую связаны с размерами импорта, и можно считать, что они будут расти в той же степени, в какой вырастет импорт. Если количество лет, во время которых происходят дискреционные изменения в налоговой системе, относительно невелико, наиболее рациональна оценка на базе имеющихся данных следующей функции:

                                                                             (3.5)

где Ɵ = 0 в годы, когда дискреционных изменений не было, и Ɵ = 1 в те годы, когда дискреционные изменения происходили. Если Ɵ = 0, то коэффициент покажет степень эластичности налоговых поступлений по доходу, исключая любые изменения в налоговой системе, предпринимавшиеся правительством. Если Ɵ = 1, то — степень энергетичности налогов по доходу, включая   все изменения в налоговой системе, предпринятые правительством.

Если количество лет, во время которых происходят дискреционные изменения в налоговой системе, весьма велико, наиболее рациональной является оценка на базе имеющихся данных следующей функции:

                                                                                         (3.6)  

В данном случае Т представляет собой оценку налоговых поступлений, которые могли бы бьггь, если бы правительство не принимало никаких мер в налоговой сфере. Но поскольку дискреционные эффекты имели место, полученную на основе регрессии Т необходимо скорректировать на стоимостную оценку этих эффектов.

Прогнозирование неналоговых поступлений обычно весьма трудно в связи с большой неизвестностью масштабов будущих поступлений от продаж основных фондов, штрафов и предпринимательской деятельности правительства. Обычно оно основывается на здравом смысле, информации о намерениях правительства по реализации своего имущества и его приблизительной рыночной оценке, оценке роста поступлений от штрафов в зависимости от общей правовой ситуации в стране. Другие простые способы прогнозирования заключаются в продлении прошлых трендов или предположении, что неналоговые поступления будут расти пропорционально росту номинального ВВП.

Прогнозирование получения и предоставления грантов может основываться только на информации правительства о его намерении предоставить бюджетные гранты некоторым государствам или получить их от других стран. Конечно, в расчет должна приниматься как бюджетная ситуация стран-доноров, которые традиционно предоставляют гранты, так и страны, их получающей. Если в стране-доноре экономическая ситуация ухудшается, вполне вероятно, что в ближайшем будущем получаемые от нее гранты будут меньше или их предоставление будет вообще приостановлено.

С другой стороны, если получающая страна укрепляет свой бюджет, возможно, что иностранные гранты вовсе не потребуются [6, с. 395].

Сделаем вывод по вышесказанному: для прогнозирования изменения доходов от налогов необходимо прежде всего составить представление о развитии налоговой базы — стоимости или объема, на который накладывается налог, и налоговой ставки — процента налоговой базы, изымаемого государством в бюджет в качестве налога. Изменение доходов бюджета в течение определенного периода может стать результатом либо автоматических эффектов — не зависящих напрямую от правительства изменений в доходе вследствие изменения в налогооблагаемой базе, либо дискреционных эффектов — напрямую зависящих от решений правительства изменений в доходе вследствие изменений в самой налоговой системе.

3.2 Статьи расходов

При прогнозировании статей расходов, которое осуществляется по отдельным статьям, чаще всего используется не изощренная эконометрическая техника, а весьма простые и очевидные взаимосвязи. Так, расходы на зарплату обычно зависят от изменения количества государственных служащих, уровня оплаты труда каждой из их категорий и изменения (индексации) этого уровня по мере развития инфляции на основе существующего законодательства. Расходы на товары и услуги в целом зависят от темпа инфляции в стране, бюджетных механизмов ограничения роста расходов. Платежи процентов по долгам определяются размером внешнего и, соответственно, внутреннего долга и процентной ставкой. Субсидии и текущие переводы зависят от общей экономической ситуации в стране, уровня прибыльности предприятий и тенденций развития безработицы, поскольку одной из разновидностей текущих переводов является пособие по безработице. Необходимо учитывать и демографические факторы, ибо от них зависят размеры расходов на выплаты стипендий и пенсий. В большинстве случаев постатейный прогноз расходов необходимо скорректировать на те меры, которые собирается принять правительство для сдерживания расходов, например для подавления инфляции или, наоборот, их роста, чтобы, к примеру, стимулировать экономический рост [4, с. 93].