Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года

Для решения поставленных задач в рамках региональной политики в Российской Федерации следует:

• ежегодно определять приоритетные для Российской Федерации расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на софинансирование которых предоставляются субсидии из федерального бюджета;
• сократить число видов субсидий путем консолидации имеющих схожие цели и задачи;
• увязать показатели эффективности расходования субсидий с конечными целями их предоставления, повысив самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании (перераспределении) выделенных средств на решение задач, наиболее приоритетных для субъектов Российской Федерации;
• продолжить совершенствование методологических подходов к формированию и распределению субсидий; в частности, в определении объемов субсидий перейти от «остаточного принципа» к расчетному методу, основанному на использовании количественных (объемных, стоимостных) показателей, характеризующих конечные цели.

Представляется необходимым стремиться максимально включать объемы межбюджетных субсидий, предоставляемых конкретным субъектам Российской Федерации, в состав федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовой год и плановый период, и, следовательно, снижать долю таких субсидий, порядок распределения которых определяется в течение текущего финансового года Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти. В идеале, к числу субсидий, распределяемых по субъектам Российской Федерации по решениям исполнительных органов государственной власти, должны относиться лишь те, которые распределяются на конкурсной основе.

Следует активнее использовать меры поощрения субъектов Российской Федерации на основании проектного подхода к предоставлению государственной поддержки. Одним из наиболее действенных инструментов реализации данного принципа является создание с участием средств федерального бюджета региональных инвестиционных фондов, а также специализированных фондов на базе финансовых институтов (так называемых Фондов финансовых институтов) с государственным капиталом по привлечению инвестиций в субъекты Российской Федерации.

В практике предоставления субвенций из федерального бюджета  следует ввести более жесткие  ограничения по учету реальных затрат субъектов Российской Федерации  при администрировании их распределения  и оказании услуг, вытекающих из расходных обязательств Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет таких субвенций. Следует отказаться от использования ряда видов субвенций, где расходы на администрирование превышают реальные выгоды, связанные с делегированием полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации.

Бюджеты субъектов Российской Федерации  и местные бюджеты недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. Поэтому для увеличения доходной базы субфедеральных бюджетов необходимо пересмотреть и оптимизировать льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством, расширить налоговую автономию региональных и местных властей, а также рассмотреть вопрос о поэтапном сокращении подобных льгот и изъятий с одновременным повышением концентрации целевых межбюджетных трансфертов на отдельных приоритетных направлениях.

Назрела необходимость и ряда иных мер по обеспечению необходимой финансово-экономической основы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в том числе в части:

• совершенствования налогообложения вертикально интегрированных компаний с целью минимизации зависимости территориальных бюджетов от финансовой политики данных компаний и препятствования использованию схем «трансфертного ценообразования» для минимизации фискальных обязательств, что позволит предотвратить резкое изменение доходов бюджетов регионов в связи с изменением места уплаты налогов предприятиями;
• постепенного введения налога на недвижимость с зачислением основной части доходов по этому налогу в бюджеты муниципальных образований;
• совершенствования упрощенной системы налогообложения (патентное налогообложение) с закреплением за органами местного самоуправления прав по определению элементов налогообложения, в том числе налоговых ставок; зачисление доходов от налога, взимаемого при данном режиме налогообложения, в местные бюджеты;
• отчуждения федерального недвижимого имущества, в том числе земельных участков, не используемого для обеспечения осуществления полномочий Российской Федерации, с их передачей органам исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;
• постепенного внедрения практики уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства, а не по месту работы плательщика.

Особым направлением совершенствования налогово-бюджетных инструментов региональной политики должно стать повышение открытости «прямых» расходов федерального бюджета, осуществляемых на территории того или иного субъекта Российской Федерации. В перспективе, в рамках развития механизма формирования программной составляющей федерального бюджета и его блока, связанного со сбалансированным региональным развитием, должен составляться региональный разрез всех расходов федерального бюджета, притом всех, а не только непосредственно нацеленных на социально-экономическое развитие конкретных территорий. Это позволит более здраво подходить к обсуждению политически острых вопросов о том, каков реальный размер притока финансовых средств из федерального центра на конкретные территории страны и в какой степени они способствуют развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, важное направление  региональной политики в Российской Федерации – «ревизия» расходов федерального бюджета в разрезе главных распорядителей бюджетных средств по регионам. Первоначально такая работа может быть проведена в рамках разработки государственных программ Российской Федерации с выявлением направлений расходования бюджетных ассигнований на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, а в более долгосрочной перспективе – в разрезе муниципальных образований. В перспективе с целью соотнесения «отраслевых» расходов федерального бюджета с целями и задачами региональной политики, а также выявления неэффективных направлений расходования средств федерального бюджета в регионах, предстоит создать реально работающий механизм составления регионального разреза расходов федерального бюджета. Он должен стать частью пояснительной записки к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, представляемый Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. 

В целом, предлагаемые меры должны способствовать развитию федеративных отношений и повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4.3. Поддержка развития отдельных регионов и применение дифференцированного подхода к регионам в государственной политике в Российской Федерации

Главным практическим средством  воплощения региональной политики в  Российской Федерации в долгосрочной перспективе должны стать конкретные программы и/или отдельные меры воздействия на территориальную структуру общества и экономики в первую очередь прямой поддержки развития регионов.

На федеральном уровне накоплен большой и весьма ценный опыт разработки и применения подобных программ и мер. Это, прежде всего, некоторые  федеральные целевые программы. В связи с мероприятиями помощи моногородам были разработаны десятки комплексных инвестиционных планов для конкретных городов и регионов.

Работа в этом направлении  должна быть продолжена. Однако предстоит  преодолеть главный её недостаток – фрагментарность, узость целевых установок, отсутствие согласованности с общей региональной политикой и стратегией государства. Устранение этого недостатка окажется возможным только после того, как будет завершено, хотя бы в самом общем виде. Федеральные целевые программы могут адресоваться таким геополитически важным макрорегионам, как Дальний Восток (с Байкальским регионом), Северный Кавказ или Арктика.

Существование депрессивных и слаборазвитых регионов негативно сказывается на развитии всего общества. Оно порождает сильное недоиспользование человеческих и природных ресурсов, осложняет взаимодействие отдельных частей страны друг с другом, отвлекает силы и время на ликвидацию этого порока территориальной структуры общества. Более того, все это представляет немалую опасность для политической стабильности развития России, так как порождает нарастание региональных диспропорций и представления о несправедливом распределении бремени реформ между регионами.

Главная задача программы помощи депрессивным и слаборазвитым регионам– замедлить процесс «разбегания» российских регионов по темпам и уровню развития, сдержать нарастание диспропорций в территориальной структуре страны, снять угрозу территориальной целостности государства. Для этого предстоит разработать подпрограмму в рамках региональной политики. Её разработка должна стать одним из самых первых шагов новой региональной политики в Российской Федерации.

Важным и значительным шагом в этом направлении стала  разработка федеральной программы  помощи так называемым моногородам, в которых занятость населения в решающей степени зависит от узкого круга предприятий. Подобные города широко распространены во многих странах мира; обычно их называют «город компании» или «город-завод». В России этот тип городов распространён особенно широко, причём из-за обширности территории страны многие из них расположены слишком изолированно, чтобы их жители, потеряв работу на главном предприятии, могли найти её в соседних городах в рамках трудовых поездок. Поэтому именно в моногородах проявились те опасные социально-политические последствия, которыми так чревата дальнейшая дифференциация муниципальных образований по уровню и качеству жизни.

В условиях финансово-экономического кризиса в последние годы Правительство  Российской Федерации оперативно приняло государственную программу помощи моногородам. Работа над этой программой высветила многие ключевые проблемы регионального развития страны, существенно повысила место этих проблем в системе государственных приоритетов. Наряду с этим она показала, что региональные проблемы не могут быть решены в авральном порядке, за короткий срок, и что для их решения нужна кропотливая работа с учётом всего многообразия региональных условий и с расчётом как минимум на среднесрочную перспективу.

Развитие агломераций – объективный общественный процесс, активно идущий в мире. В России он несколько запаздывает. Региональную политику нужно нацеливать на то, чтобы способствовать развитию этого процесса. В связи с этим целесообразно корректировать программы инфраструктурного строительства в пригородных зонах и планы землепользования в районах, прилегающих к крупным городам, а также градостроительные нормативы применительно к зонам актуального и перспективного развития агломераций. Агломерации – это территориально сближенные и функционально взаимосвязанные группы поселений, сложившиеся, как правило, вокруг крупного города в радиусе примерно часовой доступности для трудовых поездок. Развитию таких поселений можно придать важный дополнительный импульс, если их муниципальные власти найдут формы эффективного взаимодействия. Мировой опыт показывает, что при этом не возникает необходимости их административного объединения.

В то же время в региональной политике в Российской Федерации  необходимо предвидеть и возможные  негативные стороны этого процесса. Его форсированное развитие неминуемо ведёт к ещё большему разрежению городской сети, которая в России и без того имеет слишком низкую плотность.

Приграничные  территории являются зонами особого геополитического значения для любого государства, поэтому к ним должны применяться особые виды региональной политики. В Российской Федерации к приграничным территориям следует отнести первый пояс муниципальных районов и городских округов, имеющих выход к государственной границе и/или пограничную инфраструктуру. Зарубежный опыт свидетельствует, что приграничные территории являются особо выгодными зонами для размещения хозяйственных объектов, благодаря возможности расширить рынок сбыта за счет территории прилегающего государства. Этим приграничные территории страны существенно отличаются от остальных её частей, поэтому государственное регулирование их развития нуждается в особом подходе.

Для того чтобы региональная политика в Российской Федерации была в максимальной степени адаптирована к разнообразию регионов, необходимо в краткий срок провести типологию регионов для целей региональной политики и выработать дифференцированный подход к регионам в государственной политике в целом. Необходимы формализованные методики отбора получающих поддержку субъектов Российской Федерации, четко регламентированные процедуры. Чем проще формализованные подходы, тем больше вероятность адекватной оценки межрегиональных различий в соответствии с целями региональной политики.

Помимо слаборазвитых, депрессивных и приграничных регионов объектами региональной политики становятся следующие типы регионов: крупнейшие агломерации, которые сталкиваются с транспортными, экологическими и другими проблемами и в отношении которых разрабатываются специальные программы децентрализации; территории нового ресурсного освоения, для которых обычно разрабатываются специальные программы развития; регионы зоны Крайнего Севера, суровые природно-климатические условия которых не позволяют этим территориям существовать без государственной поддержки. 

4.4. Развитие инфраструктуры и стимулирование инвестиционной активности в регионах

В России, как и в  большинстве развитых стран мира, задача развития общественной инфраструктуры лежит в основном на плечах государства. Оно должно обеспечивать прохождение импульсов развития по территории страны в максимально короткие сроки. Главные задачи развития инфраструктуры – помощь в использовании преимуществ географического положения страны и смягчение её недостатков. Особо важными представляются такие направления транспортного строительства, как Северный морской путь, реконструкция и модернизация важнейших железнодорожных магистралей и федеральных автомобильных дорог.