Как правило, использование
собственных и регулирующих доходов
не позволяет в полной мере
решить проблему сбалансированности
нижестоящих бюджетов. В таких
случаях вышестоящий бюджет предоставляет
нижестоящему финансовую помощь в виде
дотаций, субвенций, субсидий или бюджетных
ссуд. Кратко охарактеризуем каждую форму
помощи.
Дотации - бюджетные средства,
выделяемые бюджету другого уровня
на безвозмездной и безвозвратной
основе для покрытия текущих
расходов. Эта форма была основной
до 1994 года.
Трансферт (нормативно-долевая
дотация) – сумма, выделяемая
без указания конкретной цели
на безвозвратной и безвозмездной
основе в порядке бюджетного
регулирования из Фонда финансовой
поддержки регионов или Фонда
финансовой поддержки муниципальных
образований, создаваемых соответственно
в Федеральном бюджете или
в бюджетах субъектов Федерации.
Методика расчета нормативно-долевой
дотации направлена на осуществление
горизонтального выравнивания бюджетных
доходов территорий на душу
населения и оказание им финансовой
помощи по единым для всех
правилам.
Субвенция – бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы РФ
или юридическому лицу на безвозмездной
и безвозвратной основе на
осуществление целевых расходов.
Субвенция выдается на определенный
срок, в случае неизрасходования
ее в установленный срок или расходования
не по назначению, суммы субвенции подлежат
возврату в бюджет, из которого она была
получена.
Субсидия - бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы РФ,
физическому или юридическому
лицу на условиях долевого
финансирования целевых расходов.
Эти методы несовершенны, лишены
стимулирующих свойств и создают
у административно-территориальных
образований иждивенческое настроение.
Как способ наделения территориальных
бюджетов необходимыми средствами
их исключить нельзя, т.к. это приведет
к многократным кассовым разрывам и необходимости
обращения за ссудой в вышестояший бюджет.
Бюджетная ссуда - бюджетные
средства, предоставляемые другому
бюджету на возвратной, безвозмездной
или возмездной основах на
срок не более шести месяцев
в пределах финансового года.
Бюджетные компенсации –
суммы, утверждаемые и передаваемые
из бюджета одного уровня в
другой для возмещения выпадающих
доходов или покрытия дополнительных
расходов, вызванных решениями органов
власти другого уровня.2
1.2. Состав и структура государственного
бюджета в мировом проявлении
Государственный бюджет США
можно считать наиболее точным
финансовым выражением существа
и характера государственного
устройства и власти. Как и
во всех развитых странах, бюджет
США выполняет три основные
функции. Исторически самая давняя
– содержание государственной
машины: аппарат управления, армия,
суды и пр.; вторая возникла
на рубеже XIX – XX вв. – перераспределение
доходов между социальными слоями населения
и территориями в целях обеспечения благоприятного
социального климата, предотвращения
возможных очагов напряженности. Третья
функция, получившая развитие после кризиса
30-х годов, заключается в использовании
бюджета в качестве инструмента для стимулирования
экономического роста, поддержания условий
развития предпринимательства. Опыт США
показывает, что при успешно «работающей»
экономике государство не должно и не
может быть силой, противостоящей частному
сектору. Оно выполняет роль естественного
и стабильного партнера в хозяйственных
делах и охранителя всех укладов хозяйства.
Федеративное устройство Соединенных
Штатов обуславливает очень важную
особенность бюджетно-налогового
процесса: четкое взаимодействие
трех систем – государственных
доходов, государственных расходов
и межбюджетных отношений («бюджетного
федерализма»). Система государственных
расходов включает подготовку
проекта бюджета, его доработку
в исполнительных органах («утряску»),
утверждение в Конгрессе и
контроль за исполнением. Система государственных
доходов – это совокупность налогов и
неналоговых платежей, существующих в
государстве и обеспечивающих его расходы,
механизмы сбора доходов и контроля над
ними, а также законодательное обеспечение
бюджетных поступлений.
Бюджет подразумевает наличие
доходной и расходной частей.
Мировая теория и практика, которым
следуют США, основаны на первоначальном
установлении обоснованных расходных
потребностей государства с последующим
определением суммы доходов и
порядка их сбора. Любые изменения
в расходной политике должны
сразу увязываться с налоговой
политикой и наоборот. Бюджетные
дефициты допускаются (в идеале)
на короткое время и при
условии, что они будут в последствии
компенсированы в результате более успешного
функционирования экономики и увеличения
бюджетных поступлений.
Важнейшая и сложнейшая задача
– создание и поддержание системы
бюджетно-налогового федерализма.
В США решение проблемы бюджетного
федерализма основано прежде всего
на наличии собственных источников поступления
у каждого уровня власти, а также на «помощи
сверху», которой охвачены все штаты и
местные органы власти.
Федеральный бюджет США –
часть общего механизма принятия
и исполнения экономических решений
на высшем уровне. В отличие
от другой наиболее значительной
части этого механизма – кредитно-денежной
системы – бюджет является
более гибким и мобильным инструментом,
целиком находящимся в распоряжении
государства.
Принципиальная особенность
бюджетно-налоговой политики и
бюджетной системы США – их
неразрывная связь с состоянием
экономики и хозяйственной политики
государства. Разработка и принятие
решений о проведении каких-либо важных
экономических мероприятий в любой сфере
просто невозможны без их увязки с бюджетной
политикой страны. И наоборот – все американские
бюджетные мероприятия разрабатываются
и проводятся в русле общеэкономической
государственной стратегии.
Основная доля бюджетных
доходов каждого уровня приходится
на налоги. Виды взимаемых налогов,
их ставки, суммы сборов распределяются
по уровням так, чтобы оптимально
удовлетворить потребности страны
и граждан, избегая в то же
время чрезмерного налогового
бремени. Структура и размеры
всех доходов и расходов складывались
десятилетиями. Они определяются
экономическими и политическими
целями, которые формируются руководством
страны на основе разработанных
концепций национальных интересов.
В США, как федеративном
государстве, существуют три бюджетных
уровня: государственный (федеральный)
бюджет, бюджеты штатов и местные
бюджеты. Налоговые поступления
являются основным источником
доходной части бюджетов всех
уровней, но их характер очень
различен. Так, доходная часть федерального
бюджета США в основном формируется за
счет прямых налогов, что же касается бюджетов
штатов, то их доходная часть формируется,
прежде всего, за счет косвенных налогов.
Некоторые налоги собираются
на всех уровнях (но по разным
схемам и ставкам), некоторые —
только на одном из уровней.
На каждом уровне основу бюджетных
доходов образует “опорный налог”.
В федеральном бюджете это
подоходные налоги (индивидуальные
дают 42—47 процентов, налоги с
корпораций — 9—12 процентов всех
поступлений). Главный доход штатам
дает налог на продажи (28—29
процентов совокупных поступлений
по всем штатам). До 23 процентов
всех поступлений образуют суммы
финансовой поддержки из федерального
бюджета. Ею охвачены в разной степени
все штаты.
Особенность американской системы
заключается в том, что полномочия
в области налогообложения всех
штатов и федерального правительства
практически независимы.
В США широкое распространение
получил следующий подход: обеспечение
сбора налогов на так называемые
мобильные объекты обложения
(заработная плата, предпринимательский
доход) на федеральном уровне.
Это связано с попыткой некоторых
регионов переложить налоговое
бремя на соседний регион.
В бюджетах местного уровня
около 29 процентов совокупных
поступлений по всей территории
США дают налоги на имущество.
До трети всех средств местные
бюджеты получают от правительств
штатов плюс еще 5—6 процентов — из федерального
бюджета. Бюджетная помощь обычно носит
программно-целевой характер. В частности,
федеральная помощь направляется, как
правило, на финансирование программ образования,
здравоохранения, социальной помощи. Еще
при Рональде Рейгане федеральному центру
пришлось осуществить болезненное с точки
зрения социальной стабильности сокращение
доли субсидий федерального правительства
в доходах штатов.
Основные статьи расходов
на каждом уровне свои. На федеральном
уровне это общенациональные
задачи — оборона, базовое
социальное обеспечение, международные
проблемы, фундаментальная наука
и т. п. На уровнях штатов
и местной власти расходные
статьи максимально приближены
к функциям жизнеобеспечения
населения. Прежде всего это образование
и содержание библиотек, социальные пособия,
здравоохранение, полиция и исправительная
система, дороги, пожарная охрана и коммунальное
хозяйство.
Философия немецкого подхода
заключается в следующем: страна,
которая стремится быть федеративной,
единообразие условий жизни (включая
обычные общественные услуги) ценит
выше разнообразия.
Основой формирования нормально
функционирующей системы межбюджетных
взаимоотношений является четкое
распределение компетенций между
административно-территориальными
единицами разных уровней, которое
происходит в трех сферах: законодательстве,
управлении и финансировании. Большинство
задач решается федерацией и
землями (субъекты федерации)
совместно. Федерация финансирует
объекты, имеющие общефедеральное
значение, земли обеспечивают средствами
объекты регионального значения,
общины финансируют все местные
социально-бытовые, образовательные,
культурные и тому подобные
мероприятия.
Основным источником доходной
части государственного бюджета
в Германии (как и в России)
являются налоги. Распределение
налогов в Германии четко прописано
в Основном законе страны. Некоторые
из них полностью поступают
одному субъекту, другие распределяются
в определенной пропорции между
несколькими получателями. При этом
каждый уровень власти имеет
свой источник доходов, достаточный
для финансовой автономии. Так,
федеральный центр получает полностью
акцизы на бензин, табак, кофе,
часть таможенных пошлин. Землям
достаются налоги на имущество,
наследство, автомобили, лотереи и
пиво, а общинам – на землю,
местные налоги на потребление,
большая часть промыслового налога.
Значительная часть налоговых
источников в ФРГ закреплена
за федеральным центром. В результате,
последний получает большие возможности
по проведению вертикального и горизонтального
выравнивания путем предоставления финансовой
помощи землям (т.е. федеральное правительство
стремится обеспечить на всей территории
страны одинаковые возможности для граждан
по получению бюджетных услуг).
Особенностью вертикального
выравнивания в Германии является
то, что доходы от общих налогов
за исключением НДС делятся
поровну между федерацией и
землями. Доля общин в подоходном
налоге и налоге на заработную
плату составляет 15%, а в налоге
на скидку с процентной ставки
– 12%. Общины также делают отчисления
в бюджеты федерации и земель
от одного из общинных налогов
– промыслового.
В Германии выравнивание
территориальных диспропорций осуществляется
за счет разумного распределения
налогов, что уменьшает остроту
политических проблем. Это выравнивание
по своей природе преимущественно
горизонтальное.
Опыт ФРГ весьма полезен
и интересен для России, особенно
интересны некоторые аспекты
в области вертикального и
горизонтального выравнивания. Но
при этом не стоит слепо
копировать всю немецкую модель,
необходимо адаптировать ее под российские
условия.3
Глава 2. Современное состояние
государственного бюджета России
Фундаментальные условия в
области бюджетной политики, необходимые
для поддержания макроэкономической
стабильности, сформулированы в
Бюджетном кодексе. Для федерального
уровня положения кодекса предусматривают,
начиная с 2011 года, фиксацию размеров
нефтегазового трансферта на
уровне 3,7 процента ВВП и ограничения
на величину не-нефтегазового дефицита
в размере до 1%ВВП. Введенный в 2008 году
механизм управления нефтегазовыми доходами
сделал последствия отклонения фактических
цен на нефть от прогнозных значений менее
существенными с точки зрения располагаемых
средств бюджетной системы.
Поддержание Резервного фонда
гарантирует полное исполнение
бюджетом своих обязательств
даже в случае резкого падения
цен на нефть. Использование
средств Фонда национального
благосостояния (ФНБ) для поддержки пенсионной
системы позволит смягчить одну из самых
острых проблем, связанную со «старением»
населения.
Таблица 1.
Динамика основных показателей
бюджетной системы в 2000-2007 годах
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Федеральный бюджет