Реформирование государственной службы России: концепции и реальность

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ  БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ПРАВА, ЭКОНОМИКИ  И  УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА ГУМАНИТАРНЫХ И ОБЩЕПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ДИСЦИПЛИН

 

 

Контрольная работа

по дисциплине « Политология»

Реформирование  государственной службы России: концепции  и реальность

 

                                                                     студента 3 курса

                                                                     специальности (направление)

                                                           Государственное и Муниципальное управление

                                                                      очная форма обучения,

         группа 109

                                                                      Лукиных З.Э.

                                                                      Проверил:

                                                                     __________________________

 

Шадринск 2013

 

Регистрационный номер                                                                                                     Дата

________________                                                                                                       _______________201_

 

Регистрационный номер (кафедра)                                                                                     Дата

________________                                                                                                         ______________201_

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

Введение. …………………………………………………………………………… 3

 

1. Оценка современной  российской государственной службы.

Предпосылки ее реформирования. ………………………………………………….5

 

2. Сущность реформирования 

государственной службы. …………………………………………………………..13

 

Заключение. ……………………………………………………………………….. .27

 

Список литературы. …………………………………………………………………28

 

Введение

 

Слово "служба" имеет  много значений. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба). Мы будем рассматривать службу как один из видов платной общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие - это профессионалы управления, социально-культурного обслуживания.

Гоголь считал, что Россию погубят дороги и дураки. В современной  России несколько иное представление о причинах наших бед. В частности, мы считаем, что перспективам формирования в нашей стране правового государства и гражданского общества серьезно угрожают две крайне опасные деструктивные установки: неверие в право и почти иррациональные нелюбовь и недоверие к чиновничеству. Установки эти присущи не только нашему массовому, но, увы, также немалой части и "просвещенного" сознания. Разумеется, обе они имеют мощные и вполне объективные исторические корни и к тому же постоянно подкрепляются наблюдаемой практикой нашей государственной жизни и общения рядового гражданина с государственной машиной. Однако от этого не легче. Если нашей целью является не просто тотальная критика былого и сущего, а стремление выскочить наконец из беличьего колеса "печальной и многотерпеливой истории" России и создать достойное великого народа общественное устройство, то такая позиция мало помогает. Но для того чтобы отношение к праву и государству изменилось, нужно, чтобы само оно тоже менялось.  Известно высказывание Отто Бисмарка о том, что «с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».

В ст. 3 Закона об основах  государственной службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.

Содержанием государственной  службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Государственные служащие выполняют государственные функции. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

Задачи, стоящие перед  государством, решаются именно государственной  службой. В своей работе госслужащие  используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата, зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих.

 В этой курсовой  работе мы обращаемся к одной  из самых насущных проблем современной России – реформированию государственной службы, к концепции модернизации нашего государственного аппарата и, главным образом, к кадровому аспекту этой проблемы. При этом под кадровой политикой понимается система принципов и проводимых на их основе мероприятий, которые призваны обеспечить подготовку и селекцию кандидатов на должности в госаппарате, комплектование аппарата, вторичную селекцию, продвижение, переподготовку, стимулирование, гарантии и ответственность работников, а также их освобождение от работы.

 

1. Оценка современной российской  государственной службы.

Предпосылки ее реформирования

 

Современный российский государственный  аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников – аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующая российских чиновников всех времен черта состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшественники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были чересчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических качеств" и (или) протекции.

Помимо других своих ролей  чиновничество в советское время  выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать  неумелых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "солидарность с народом". Между тем роль госаппарата в периоды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политической трансформации – одна из ключевых, но, как можно видеть и из истории, и из современных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.

Проанализируем степень  персональной преемственности между  номенклатурой нынешней – "демократической" и прежней – "коммунистической". Так вот, по данным социолога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных структурах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой советской номенклатуры. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше – при Брежневе дни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократической революции и дают косвенное, но достаточно убедительное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в частности: "Коммунистическая олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя". Собственно, так и произошло: "...именно номенклатура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсомольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности". Однако вопрос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведения реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатировать наличие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоизменений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.

Для сохранения выгодного  бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рамках прежних "правил игры": первое – "пастырской стратегии власти", второе – максимально возможной персональной и духовной преемственности элиты. Как теперь понятно, в номенклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было допущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из демократов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклатура. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточно быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действительного недостатка профессиональной подготовки, но, разумеется, не только и не столько из-за этого.

В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние  недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – снижение уровня профессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демократическому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интересов, но все же достаточно жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппарат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, своему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борьба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его нового хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: освободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей почти нормой поведения.

К тому же перестал действовать  прежний неформальный "кодекс административной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и организационных издержек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напротив, отсекали независимо мыслящих, талантливых и настроенных на перемены администраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюрократической безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершенный кодекс, а почти полный моральный вакуум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".

Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под  флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет  и некоторую российскую специфику. Как и на Западе, наша бюрократия стремится получить максимальное информационное преимущество, а также убедить общество и политиков в незаменимости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что монополия на роль профессиональных экспертов – основа бюрократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Однако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют противовесы в виде как высокого профессионального уровня самих политиков, которых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привлечения независимых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу последнего, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся заложниками информации и анализа, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного устава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трехмерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллельным" миром.) Категорий три – "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "главные...", "ведущие...", "старшие..." и "младшие государственные должности государственной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разрядов пятнадцать – "действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса". Каждый "этаж" разрядов полностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разумеется, "бюрократической эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регулярность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократического тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по существу возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мундиров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократическое тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происходит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифицированные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархического феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.