Світові тенденції організації державного управління та державної служби

 

 

1. ОСОБЛИВОСТІ ДЕРЖАВНОЇ  СЛУЖБИ У РІЗНИХ КРАЇНАХ

 

Французька модель державної служби. Французька модель державної служби формувалася під впливом інтенсивного процесу централізації, що завершився раніше, ніж в інших державах Європи.

Основними рисами моделі державної служби, що склалася у Франції, є:

1) ієрархічна організація системи  державної служби з чіткою, нормативно встановленою компетенцією кожного рівня державної служби і твердо закріпленими принципами посадової субординації;

2) дуже високий рівень централізації державної служби, незначна увага до місцевих умов, проблем та ініціатив; жорсткий контроль за місцевою бюрократією з центру;

3) конкурсна система відбору  кадрів для державної служби;

4) дуже висока елітарність державної  служби, яка при конкурсній системі відбору підтримується за рахунок “освітньої монополії” декількох навчальних закладів на підготовку державних службовців;

5) розвинена система гарантій  правової і соціальної захищеності  службовця; дуже ускладнена процедура  його звільнення.

Реформи 1981-1983 рр. були направлені на децентралізацію управління країною, підвищення ініціативності державних службовців. Підсумком реформи стало ухвалення Закону від 13 липня 1983 року про права і обов’язки службовців і Закону від 11 січня 1984 року, що містять положення загального статуту державної служби. З 1991 року пріоритетом у реформі державної служби у Франції стало нормативне закріплення моральних стандартів, норм професійної етики державних службовців і створення установ по контролю за дотриманням цих норм.

Сучасна модель державної служби Німеччини. У 1957-1985 рр. були прийняті основоположні нормативно-правові акти у сфері державної служби: Закон про федеральних урядовців від 14 липня 1953 року в новій редакції від 27 лютого1985 р.; Рамковий закон про право урядовців від 1 липня 1957 р. в новій редакції від 27 лютого 1985 р., Закон про оклади федеральних службовців від 27 липня 1957 р. в редакції 3 грудня 1998 р., Положення про проходження державної служби у Федерації від 15 листопаду 1978 р. в новій редакції від 8 березня 1990 р.; Федеральний дисциплінарний устав від 20 липня 1967 р. На основі Рамкового закону були прийняті відповідні закони й інші нормативно-правові акти суб’єктів федерації”.

Риси сучасної моделі німецької державної служби:

1) дуже висока роль політичних призначенців у системі державної служби, особливо в процесі вироблення стратегічних управлінських рішень;

2) чітка організація системи  державної служби з нормативно встановленою компетенцією кожного рівня управління (аж до розділення компетенції по ухваленню і виконанню рішень) і встановленими принципами посадової субординації;

3) складна, багатоступінчаста  система відбору кадрів для  державної служби з випускників  вищих навчальних закладів з найкращою успішністю (держава має пріоритет в наборі кадрів перед приватним сектором);

4) дуже високий соціальний  статус держслужбовця, велике значення  механізмів репутацій і норм професійної етики; існування інституту почесного урядовця;

5) залежність кар’єрного  зростання, заробітної платні і  пільг від стажу служби і посади.

6) переважання на державній  службі фахівців з юридичною освітою.

Державна служба в Німеччині відрізняється високою ефективністю, престижем і пошаною серед населення, у зв’язку з чим для адаптації державної служби до умов сучасного світу, що змінюється, була вибрана тактика “великого якісного стрибка за допомогою маленьких кроків”. Серед таких “кроків” можна відзначити децентралізацію державної служби, дивергенцію статусу держслужбовців, переорієнтацію державної служби на “клієнтні” відносини з громадянами.

Основи щодо децентралізованої відкритої моделі державної служби, діючої сьогодні у Великобританії.

Комітет з реформи державної служби під керівництвом лорда Фултона у 1968 році розробив модель державної служби, в основу якої була покладена модель державної служби в США. Проте з 158 рекомендацій, що містилися в доповіді “Державна служба”, була реалізована лише одна – про скасування класів і введення семи “ступенів” державної служби. З 1979 року прем’єр-міністром стала М. Тетчер. Вона почала адміністративну реформу зі скорочення витрат міністерств і відомств, у тому числі і за рахунок звільнення частини державних службовців. У 1988 році була сформульована програма “Наступні кроки”, відповідно до якої всі урядові установи були розділені на центри формування політики і установи, виконуючі рішення.

Останні були перетворені в квазіадміністративні неурядові організації (QUANGO) або навіть корпорації, що працюють з центрами формування політики на основі договорів (вибір QUANGO, найбільш відповідної організації для виконання рішення, здійснюється, як правило, на конкурсній основі). При цьому державна служба як така (із збереженням єдиної тарифної сітки, привілеїв, пенсійного забезпечення та ін.) була збережена лише для центрів формування політики, а в QUANGO широко розповсюдилася служба за контрактом. Дана реформа, з одного боку, дозволила скоротити чисельність державних службовців, об’єм їх пільг і привілеїв, підвищити ефективність адміністрації. З другого боку, була зруйнована цілісна система урядових кадрів, підірвані престиж і привабливість державної служби, а заробітна платня в QUANGO все одно залишилася істотно меншою, ніж у приватному секторі. Тому, незважаючи на те, що реформа Тетчер була визнана в цілому вдалою і “скопійована” в Нідерландах і Новій Зеландії, підводити остаточні підсумки впровадження ринкових механізмів у неринкову за своєю природою публічно-службову діяльність було передчасно.

Органи місцевого самоврядування і органи державної влади у Сполучених Штатах Америки.

У 1978-1979 рр. була проведена реформа державної служби, в ході якої був корінним чином змінений статус державного службовця за рахунок введення принципів merit system (“системи заслуг”), введення регулярної атестації і контролю результативності службовців державного аппарату. Була впорядкована також система органів управління державною службою: створені Федеральне управління кадрів і Рада із захисту системи заслуг. Нарешті, була встановлена система формування вищої адміністративно-політичної еліти (Служба вищих керівників) для забезпечення кадрового резерву як для політичних, так і для кар’єрних призначень (у 1994 році вона охоплювала 7560 чоловік). У 1978 році був прийнятий Закон про цивільну службу, що закріпив результати проведених реформ”.

Основними рисами існуючої сьогодні моделі державної служби в США є:

1) висока роль політичних  призначень у системі державної служби – особливо на тих посадах, де ухвалюються ключові стратегічні рішення;

2) наявність “системи  заслуг”; залежність оплати праці і просування по службі від результатів роботи державного службовця;

3) висока децентралізація  системи державної служби, що пов’язано з наявністю і федеральної державної служби, і державної служби суб’єктів федерації (закони суб’єктів федерації про державну службу співпадають у загальних рисах один з одним та із законами федерації);

4) незначна уніфікація  державної служби: існують публічні службовці, під якими розуміються всі працюючі по найму в установах США, урядові службовці – вищі політичні призначенці, цивільні службовці – професійні незмінні урядовці, що становлять до 60% держслужбовців;

У 1993-1999 рр. у США була проведена чергова реформа державної служби, якою керували не кадрові службовці, а політичні призначенці. У 1992 році була проведена “загальнонаціональна перевірка результатів діяльності”, на основі якої в 1993 році був прийнятий Закон про показники і результати діяльності органів державної влади. Результатами реформи стало вдосконалення критеріїв, за якими оцінюється ефективність діяльності державних службовців, і скорочення чисельності федеральних державних службовців на 17%.

 

 

2. ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА РОЗВИТКУ ОРГАНІВ ВЛАДИ. СВІТОВИЙ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД

 

Існують два основні підходи щодо удосконалення держапарату. Межа між ними багато в чому умовна і часто вони доповнюють один одного.

Перший (що практично реалізовується зараз в Україні) - йти по шляху поступового усунення наявних недоліків, вирішувати тактичні завдання в окремих сферах, удосконалюючи функції і методи роботи. Його можна умовно назвати “тактичний підхід”.

Другий (“стратегічний”) - розробити стратегію розвитку держапарату, орієнтуючись на майбутні потреби суспільства, вирішуючи довгострокові завдання і добиваючись виконання стратегічних цілей. У цьому випадку необхідним є здійснення аналізу сучасних тенденцій розвитку держави і суспільства, узагальнення світової практики з метою визначення основних параметрів держапарату ХХI ст.

У світі не існує ідеальної моделі держапарату, яка цілковито задовольняла б і влаштовувала суспільство та конкретних громадян. Більше того, теорія бюрократії визначила цілу низку закономірних недоліків і проблем функціонування традиційного державного апарату, яких неможливо повністю уникнути й запобігти.

Наприкінці ХХ ст. багато країн світу з різним політичним й економічним устроєм стикнулися з необхідністю перегляду й переоцінки ефективності й реформування систем державного управління. Як правило, усі ці країни ставили перед собою два подібних завдання - зменшення витрат на утримання державного апарату та підвищення ефективності й якості результатів його діяльності.

На сьогодні більшість країн світу переживають структурні зміни.

Дедалі більша відкритість світової економіки посилює конкуренцію на міжнародному ринку та висвітлює взаємозалежність державного та приватного секторів.

Громадський попит стає все більш різноманітним та вибагливим, а здатність урядів розв’язувати складні суспільні проблеми піддається сумнівам. Для політичного середовища характерні значна нестабільність, непевність та дедалі вища динаміка змін. У цьому контексті традиційні урядові структури та методи управління стають дедалі менш ефективними. Щоб підвищити саму здатність урядів та органів влади ефективно управляти та якісно виконувати адміністративні функції, необхідні радикальні зміни.

Основоположники державного менеджменту Девід Осборн і Тед Геблер зазначали, що найбільш підприємливі уряди підтримують конкуренцію між провайдерами послуг. Вони дають владу громадянам, передаючи контрольні функції від бюрократії самій громаді. Вони вимірюють ефективність своєї роботи не витраченими зусиллями, а досягнутими результатами. Вони керуються своїми цілями - своїм завданням, а не своїми власними правилами та нормативними актами.

У своєму відомому дослідженні “Перебудова уряду” (Reinventing Government) Д.Осборн і Т.Геблер проаналізувавши недоліки бюрократичної моделі управління, детально сформулювали бажані й необхідні перетворення, які повинні відбутися для досягнення модернізації влади на центральному й місцевому рівнях. Загалом перетворення всіх рівнів і ланок державного управління базується на десяти головних принципах:

1. Стимулююче управління: регулювати, а не керувати.

2. Управління, зосереджене на інтересах  суспільства: уповноважувати, а не служити.

3. Конкуруюче управління: використання конкуренції в системі організації адміністративних послуг.

4. Управління, кероване власною  місією: перебудова організацій, що керуються правилами і нормами.

5. Управління, орієнтоване на результат: пріоритетність забезпечення результату, а не адміністративного процесу й самоцільного дотримання встановлених правил.

6. Управління, орієнтоване на споживача: первинними є потреби споживача, а не бюрократії.

7. Добропорядне й дбайливе управління: збереження й примноження благ замість їх марнотратства.

8. Передбачливе управління: профілактика  замість терапії.

9. Децентралізоване управління: командна  праця замість ієрархічного підпорядкування.

10. Проринкове управління: послідовні  зміни на ринкових засадах.

Сьогодні відбуваються динамічні зміни не лише структури, а й стилю адміністративно-державного управління. На початку ХХ ст. держслужбовці уникали ризикованих дій, страхалися змін і допущення помилок, оскільки вони боялися адміністративного покарання. Наприкінці XX ст. стиль адміністративно-державного управління у провідних державах світу принципово змінився.

Експерти ООН з питань адміністративно-державної діяльності засвідчують необхідність використання нового підходу у сфері державного управління. При цьому винятково важливим стає впровадження принципу демократизації й розвитку транспарентності (відкритості) управління.

Транспарентність - розширення участі громадськості у процесах визначення цілей і програм суспільного розвитку, розробки планів і ухвалення рішень у рамках державних програм і проектів, а також їх здійснення.

Наприкінці ХХ ст. у багатьох країнах світу структура систем державного управління зазнала суттєвих змін.

Зокрема, до середини 70-х рр. минулого століття головним елементом у системі адміністративно-державного управління були ділові якості професійних державних службовців, їхня політична нейтральність і гарантований термін перебування на посаді. З кінця 70-х рр. важливого значення почала набувати їхня політична лояльність, а в багатьох випадках навіть активна політична роль державних службовців (особливо тих, що посідають високі й відповідальні посади). Практично це зумовило динамічні кадрові ротації у вищій ланці державних менеджерів і надання політичного характеру певним посадам.