Территориальные проблемы муниципального управления и их решения

 Территориальные проблемы муниципального управления и их решения.

Поскольку экономическое  развитие более динамично, чем административно-территориальное  деление, то зачастую существующее административно-территориальное  деление отражает вчерашний и  позавчерашний день развития экономики: центрами регионов остаются города, бывшие индустриальными центрами в XIX в., границы регионов совпадают с бывшими, но не сегодняшними границами экономических районов.

Обозначившийся переход  от индустриальной к постиндустриальной фазе развития все заметнее отдаляет сложившуюся сетку административно-территориального деления России от реальных экономических  связей и отношений. Именно этим не в последнюю очередь вызваны  многочисленные в последнее время  предложения по реформе территориального управления страны.

Нарастающее несоответствие между сложившейся структурой территориального деления и задачами территориального управления на современном этапе  вызывают многочисленные дискуссии  в науке, во властных структурах и  общественном мнении о необходимости  территориальной реформы. В научной  литературе постоянно дискутируется  вопрос о том, насколько быстро процесс  изменения административно-территориального деления должен поспевать за трансформацией производственных комплексов, и должен ли он их отражать в принципе.

Традиционно в науке выделяются две основные концепции территориального размежевания. Первая из них, так называемая органическая теория, исходит из того, что административно-территориальное  деление страны и не должно стремиться отражать реальные социально-экономические процессы. Согласно этой концепции, чем больше административное деление расходится с реальным членением страны, тем меньше у государства возможностей командовать общественными процессами. И в этом смысле административное деление, расходящееся с реальным членением пространства, выглядит, как еще один способ оградить государство от вмешательства в общественную жизнь[1].

Наиболее ярко эта концепция  проявляется в США, где деление  на штаты весьма условно, а границы  штатов, как правило, представляют собой  геометрически правильные линии, при  этом нередки случаи, когда один город оказывается поделенным между  двумя штатами. Сторонники этой концепции ссылаются на то, что «даже в тоталитарных государствах реформа административного деления зачастую не имеет смысла, потому что основная цель – уследить за территориальной динамикой экономики»[2]. Поскольку же экономика всегда развивается значительно быстрее, чем любые попытки административных реформ, то административно-территориальное деление страны в любом случае не может в полной мере отразить реалии ее экономико-географического положения.

Этой концепции противоречит так называемый объективистский  подход, который исходит из желательности  того, чтобы административно-территориальные  границы не резали по живому территориальные  и социально-экономические системы, и необходимости добиваться максимального  соответствия между естественно  возникающими границами регионов и  административными образованиями.

Первый подход можно назвать  также антиэтатистским, поскольку сама философия его исходит из того, что необходимо максимально ограничить возможность вмешательства государства в жизнь общества. Второй подход, бесспорно, наоборот, этатистский по своей природе, так как подчеркивает необходимость государственного регулирования естественных экономических процессов.

При этом первый подход считается  также и более демократическим, в связи с тем, что настаивает на важности общественной самоорганизации, саморазвития гражданского общества, независимого от государственного, в  том числе и административно-территориального вмешательства. В то же время второй подход признается более консервативным, так как здесь определяющая роль государства в экономических и социальных процессах явно прослеживается.

Нельзя не отметить в связи  с этим, что для России исторически  характерен именно второй, объективистский  подход, прежде всего, потому, что роль государства в освоении территорий, в стимулировании экономического развития традиционно в России была значительно  большей, чем в иных странах (например, в США), поэтому и административные границы всегда играли в России весомую  политическую роль. Это данность, с которой необходимо считаться.

С этими же двумя концепциями  органично связаны и различные  концепции оцентрования территорий. Американским подходам присущ взгляд на столицу региона как на исключительно административный центр, не отмеченный ни индустриальными, ни интеллектуальными преимуществами. В американской традиции наиболее заметный экономический, индустриальный и научный центр территории ни в коем случае не является одновременно и ее административным центром; эту роль выполняет, как правило, незначительный в демографическом и экономико-географическом отношениях город – город чиновников.

Наоборот, в российской традиции функции административного центра территории, как правило, выполняет  именно наиболее крупный и мощный по своему промышленному потенциалу город. В свое время губернатор Свердловской области Э. Россель предлагал перенести центр области в небольшой городок Верхотурье с населением менее 10 тыс. человек; но впоследствии и сам он остыл к этой идее, и у других губернаторов такой почин не нашел поддержки. Сказываются резкие различия (в отличие от США) в уровне развития инфраструктуры между региональными центрами и остальными поселениями региона.

Это выводит нас и еще  на одну проблему: проблему столичности. По мере территориального расширения России ее столицы (Москва и в особенности Санкт-Петербург) приобретали все более эксцентрический характер. Логика развития, казалось бы, требовала переноса столицы на восток, в азиатскую часть страны. Однако сформировавшееся представление о том, что столицей государства должен являться его наиболее крупный город, привело к тому, что столичные функции законсервировались на западной окраине государства (называемой при этом Центральным округом). Распад СССР, ухудшение геостратегической конфигурации и приближение границы страны к столице вновь обострили проблему.

Предложения о переносе столицы  время от времени возникают, их авторы предлагают создать новую столицу  либо в географическом центре страны (т.е. приблизительно в Томской области), либо в географическом центре ее европейской, наиболее густонаселенной части (где-то на юге Кировской или на севере Нижегородской областей); при этом либо использовать для столицы уже  сложившиеся старые города (например, Сызрань), либо строить столицу, что  называется, «с чистого листа», как  в свое время Бразилиа в Бразилии или Анкару в Турции.

Однако решающим доводом  против переноса столицы выступают  опять-таки, прежде всего, экономические  аргументы: ясно, что при сегодняшнем  состоянии экономики страна пока еще не в состоянии потянуть такой  дорогостоящий, пусть даже и перспективный  проект (после прихода к власти «питерской команды» экономисты подсчитали, что перенос столицы, например, в Санкт-Петербург обошелся бы бюджету в 150 млрд. рублей[3]). Хотя, в скобках заметим, никто не считал отдаленные экономические последствия переноса столицы в географический центр страны, которые могут быть и благоприятными для экономики, учитывая тот факт, что Москва уже не в силах справляться в полной мере со столичными функциями.

Перенос столицы в азиатскую  часть страны может быть благоприятен и с геополитической точки  зрения, в целях укрепления территориальной  целостности Российской Федерации, учитывая евразийский характер геостратегического расположения России и усиливающийся с каждым годом так называемый «демографический навес» Китая, Японии и Кореи над слабонаселенными Сибирью и Дальним Востоком. 

Еще одна проблема – это  проблема масштабирования. Вопрос о  том, каковы должны быть размеры региона, также остается дискуссионным в  науке. Ясно лишь, что размеры региона  должны быть достаточны для того, чтобы  обеспечить его реальное самоуправление. Проблема реальной самоуправляемости  регионов и районов напрямую связана  с финансированием, уровнем самообеспеченности, степенью зависимости от более высоких  уровней управления.

Сложившаяся в 1930-50-х гг. система  территориальных единиц привела  к значительному разбросу в размерах территории и населения различных  единиц управления. Если крупнейшие республики имеют население, приближающееся к 4 млн.: Башкортостан – 4103 тыс. чел. (здесь  и далее данные Всероссийской  переписи 2002 года[4]), Татарстан – 3780; то в трех республиках – население меньше, чем по 400 тысяч в каждой: Калмыкия – 292, Тува - 306, а Горный Алтай – и вовсе 203.     

 Схожая ситуация и  в областях и краях: четыре  субъекта с населением более  4 млн. (Московская область – 6627, Краснодарский край – 5124, Свердловская  область – 4490, Ростовская –  4407); еще четыре – с населением  более 3 млн. (Нижегородская область  – 3524, Челябинская – 3606, Тюменская  – 3266, Самарская – 3240). Зато  в шести областях население  меньше, чем по 800 тысяч (Камчатская – 359, Магаданская – 183, Сахалинская – 547, Новгородская – 752, Костромская – 737, Псковская – 761)[5].

Соответственно с разницей в потенциале субъектов, велика разница  и в количестве подсубъектных муниципальных образований в них. В наиболее крупных из субъектов федерации количество непосредственно управляемых городов и районов также достигает 45-50 и даже 80 единиц (как в Московской области), что, разумеется, противоречит законам менеджмента и делает затруднительным управление подведомственной территорией. Это, в свою очередь, порождает идею о формировании промежуточного звена управления между регионом и местным самоуправлением.

С проблемой промежуточного звена тесно соприкасается и  еще одна проблема: чрезмерного количества единиц и чрезмерной дробности нижнего  звена управления, его микроуровня, который сегодня назвали бы муниципальным, что, естественно, снижает эффективность управления: «Границы узлов не совпадают и с существующим административно-территориальным делением. Подчас существующие административные границы тормозят экономическое развитие узлов, создают параллелизм в планировании, дублирование при решении народнохозяйственных задач. Особенно это касается территорий с чрезмерно дробной сетью низовых районов»[6].

Как это ни удивительно, но достаточно большое количество микроскопических по численности районов, которые, разумеется, не в состоянии обеспечить повседневную жизнь населения, выполнить функции  его финансовой и юридической защиты, находится даже не в малолюдных местностях Севера и Сибири, а в центральной России: так, только на территории современного Центрального федерального округа в Калужской области насчитывается 6 районов с численностью населения от 5 до 10 тыс. человек (данные 2002 г.), в Костромской – 11 таких районов, в Тверской – 8, в Ивановской – 3, в Смоленской –3, в Орловской – 5, в Брянской –2, в Рязанской –2 и в Ярославской –1[7].   

Следующей проблемой, которая  не нашла на сегодняшний момент аккуратного  разрешения в территориальном управлении, является проблема границ. Практика показала, что попытки провести «естественные» границы, совпадающие с природными рубежами – горными хребтами, крупными реками и т.п., наталкиваются на действие иных, прежде всего, экономических и  политических факторов.

Еще более неосуществимыми становятся такие попытки при необходимости учета этнического фактора. Ареалы этнического расселения зачастую изломаны, имеют так называемые эксклавы (территории, вынесенные за пределы основной). Принцип совпадения административных и этнических границ на практике также оказывается неосуществимым. Возникает двойной эффект: с одной стороны, учет этнического фактора искажает принципы экономико-географического районирования, с другой стороны, необходимость учета экономико-географических факторов искажает естественные этнические границы. Между тем этноэлиты традиционно жестко сопротивляются созданию укрупненных экономических районов и отстаивают автономность своего национально-государственного бытия.

В России, так же, как и  в мировой практике, попытки установить наиболее «справедливые» границы», с  учетом данных экономической, географической и, в особенности, исторической науки  нередко приводят только к обострению межнациональных конфликтов или  выводят локальные конфликты  на уровень государственных и  даже межгосударственных. Примерами таких конфликтов в России являются конфликты между Северной Осетией и Ингушетией по поводу Пригородного района; споры между Татарстаном, Башкортостаном и Чувашией о «булгарской нации»; претензии Бурятской республики на бурятские округа в Иркутской и Читинской областях, а также Коми республики на Коми-Пермяцкий округ, и т.д. К этому можно добавить вовлеченность России в конфликты между Грузией и Абхазией, Грузией и Южной Осетией, Арменией и Азербайджаном, Молдовой и Приднестровьем, и т.д., что естественным образом отражается и на проблемах территориального управления в самой России.

Проблема несовпадения экономических  и административных границ сказывается  и в развитии сферы торговли и  обслуживания. Сегодня мы ушли от советской  системы распределения товаров  и услуг, когда соседние деревни, относящиеся к соседним районам  соседних областей, не могли связаться  друг с другом непосредственно, и  централизованное планирование принуждало их к связям исключительно через  несколько ступеней центров (что  связано во многом с упоминавшимся  уже центростремительным характером транспортных магистралей). Возникли прямые, трансграничные хозяйственные связи  между субъектами и внутри субъектов  федерации, осложняемые, однако, порядком соподчиненности хозяйствующих  субъектов.