Федерализм: понятие, конституционные принципы и проблематика на примере РФ и СССР

Карпенко Е.Е. 
Кемеровский институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова

Научный руководитель: Левченко В.В., к.ю.н., доцент, ассистент кафедры конституционного и административного права

ФЕДЕРАЛИЗМ: ПОНЯТИЕ,КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ И ПРОБЛЕМАТИКА НА ПРИМЕРЕ РФ И СССР

Понятие федерализма

Идея федеративного государства зародилась давно. В IV в. до н.э. ее попытался воплотить в одной из своих утопий Платон. Правда, платоновская Атлантида представляет собой нечто среднее между федерацией и конфедерацией, составляющий ее союз государств ограничен пределами небольшого острова. Сам термин введен Йоханесом Альтузиусом в начале XVII в. В теоретическом плане, применительно к новому времени идею федеративного государства развивали Т. Гоббс, Дж. Локк и Ш. Монтескье.Как реальная форма государственного устройства, опирающаяся на политико-правовой фундамент, федерация существует немногим более двухсот лет и в своих принципиальных основах сформулирована основателями Соединенных Штатов Америки в Конституции 1787 г. (А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей и др.). С появлением новых федеративных государств и обогащением практики федеративного строительства теория и практика федерализма получила новый импульс. В настоящее время проблемами федеративных отношений занимаются международные и национальные научные центры, выходят многочисленные публикации. Начиная с 1971 г., на Западе издается специализи­рованный ежеквартальный  журнал по пробле­мам федерализма «Паблиус» под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда. С 1976 г. в Швейцарии действует Объединенный центр по изучению федераль­ных и региональных проблем. Издаются монографии, брошюры, справочники, например, «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федера­тивных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986, отв. ред. Д. Елазар и И. Грэйлсммер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» (1970, И. Дучасек) и другие.

В мире два с половиной десятка государств с федеративной формой устройства. В их числе высокоразвитые США, Канада, ФРГ, Австралия и другие; среднеразвитые, например, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан; развивающиеся страны — Малайзия, Нигерия, Коморские острова и другие. В федерациях проживает более трети человечества, хотя сами федерации составляют восьмую часть государств.

Федерализм - одна из двух форма территориально-политического устройства государства. Более ранняя и преобладающая форма государственного устройства – унитарное государство имеет только административно-территориальное деление. Оно также может быть простым и сложным, например, регионалистское государство (Италия, Испания, Великобритания). В последнее время появилась тенденция к созданию специальных округов для решения каких-либо отраслевых проблем (образования, медицины, водоснабжения, санитарии, экологии и т.д.). Такие округа могут создаваться как в федерациях, так и в унитарных государствах.  Первоначально они возникли в США, затем в Индии, Великобритании и других. Унитарные государства наиболее централизованные, но степень этой централизации различна. Она зависит от того, назначаются ли центром или избираются населением органы и должностные лица в административно-территориальных единицах.

Федеративное государство представляет собой сложное государство, состоящее из частей, именуемых субъектами федерации (республики, штаты, провинции, кантоны, земли и т. д.). Это государственные образования не могут рассматриваться в качестве самостоятельных государств, поскольку не обладают суверенитетом и полной международной правосубъектностью. Тем не менее, федерацию часто именуют союзом государств или союзным государством, добровольным объединением государств в единое государство на основе  особого (федеративного) договора.

Принципы федерализма

Несмотря на существенные различия и исторические судьбы, все известные на сегодняшний день федерации имеют сходные сущностные черты, которые определяются исходными принципами федерализма. К ним относятся: 1) отсутствие суверенитета у субъектов федерации, запрет сецессии, т.е. права на выход из состава федерации (сюда включается и принцип территориальной целостности) и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации; 2) разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; 3) верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации (этот принцип включает в себя и принцип законности и конституционности); 4) единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации; 5) единство системы государственной власти на всей территории федерации; 6) равноправие субъектов федерации; 7) территориальный подход к строительству федерации; 8) принцип системности, в котором важнейшую роль играет сохранение государственной целостности. Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип 1: Отсутствие суверенитета у составных частей федерации, запрет на сецессию и сохранение территориальной целостности представляют собой три логически связанных условия (исходных начал), без которых сама идея федерализма теряет смысл. Государства, которые вошли в состав федерации и добровольно отказались от суверенитета, естественно должны сохранять за собой известную самостоятельность. Это позволяет федерации и ее членам пользоваться преимуществами единого государства как целостного политического и экономического организма. Данный принцип был впервые опробован на североамериканской модели федерализма и позволил реализовать преимущества демократического режима «в опоре на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления».

         Принцип2: Важнейшим принципом федерализма, определяющим его суть, является разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Это осуществляется конституционным закреплением сфер исключительного правового регулирования федерального центра и субъектов федерации. Национальное правительство как верховная власть действует строго в границах, определенных конституцией. При этом в предметы ве­дения федерации федеральные конституции включают важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, на­логообложение, организацию высших органов власти, раз­решение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуни­каций.

Субъекты федерации (штаты, республики, провинции, кантоны) имеют свою сферу исключительного ведения. В нее входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организация местных органов власти, общественный поря­док и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Принцип 3: Верховенство федерального права над правом субъектов федерации также является фундаментальным принципом федерализма и важнейшим условием обеспечения единства федерации, защиты прав и свобод человека и гражданина, демократии, институтов гражданского общества. Все федерации закрепляют этот принцип в своих конституциях и самым решительным образом добиваются его соблюдения.

Принцип 4: Принцип единства экономической и социальной системы, свободного передвижения людей, товаров, услуг в пределах всей федерации создает правовую основу для регулирования экономических и социальных вопросов, обеспечивающих единство федерации. Федеративное государство является экономическим и социальным союзом, создаваемым, прежде всего, для максимального использования потенциальных возможностей составляющих его частей. При этом субъектам федерации, как правило, предоставлена большая свобода в развитии экономических связей и отношений с учетом их природных, социально-экономических, национально-этнических особенностей. Кроме того федерации стремятся по возможности свести к минимуму различия между регионами в плане материального обеспечения населения, перераспределяя доходы между регионами-донорами и регионами-реципиентами.

 Принцип 5: В федеративном государстве обеспечить единство системы государственной власти на всей территории значительно сложнее. Здесь действует принцип субсидиарности, реализация которого требует хорошо налаженного взаимодействия всех властных структур на всех уровнях. В соответствии с этим принципом в ведении федерального центра должны оставаться только те вопросы, которые центр может решить с большей эффективностью, чем регионы.

Принцип 6: Равноправие  субъектов федерации закреплено в большинстве конституций федеративных государств. Например, по Конституции Австралии ни одному штату или какой-либо его части не может быть предоставлено преимущества перед другим штатом (ст.99), а парламент Австралии может любым законом о торговле и коммерческих операциях запретить предоставление какого-либо преимущества или установление какой-либо дискриминации в отношении железнодорожного транспорта любым штатом или какой-либо другой властью, учрежденной по законам штата, если такое преимущество или дискриминация являются не должными или несправедливыми по отношению к какому-либо другому штату (ст. 102).

Принцип 7: Абсолютное большинство современных федераций построено на основе территориального признака. Там, где в силу сложившихся исторических обстоятельств имел или имеет место национальный или национально-территориальный принцип, постоянно возникали и возникают проблемы. Поскольку в ряде случаев этого избежать бывает сложно, можно говорить о принципе преимущественно территориального подхода к строительству федерации. В одних странах образование ряда субъектов федерации по национальному признаку было связано как с преимущественно компактным проживанием определенного этноса, так и с исторически сложившимся политическим статусом. Так было, например, с республиками, которые входили в состав бывшего СССР и РСФСР. В других странах, даже весьма пестрых по этническому составу, например, США, с самого начала был избран территориальный принцип построения федерации, основанный на признании самоочевидной истины, что все люди созданы равными, и все они наделены неотъемлемыми правами на жизнь, свободу и на стремление к счастью. Для обеспечения данных прав граждане заключили между собой договор по установлению федеративного государства.

Принцип 8: Федерализм - это система, поэтому его возникновение и функционирование подчиняется общей теории систем, и на него распространяются все свойства системы: целостность, динамизм, многофункциональность, иерархичность, информационность, управляемость.

Система в данном понимании – это новое качественное состояние, в которое вступают объединившиеся в ней элементы, и возникает новое состояние целого сообщества. Поэтому и федерация – это не простая сумма составляющих ее субъектов, а новое качественное состояние государства, на что обращал внимание еще Ш. Монтескье. Показывая на исторических примерах преимущества союзного государства, он отмечал, что «состоя из небольших республик, федерация пользуется благами внутреннего управления каждой из них, а для отношений внешних она располагает благодаря объединению сил всеми выгодами крупных монархий». Все элементы федерации как системы (субъекты федерации, регионы) функционально объединены определенными связями. Распад системы ведет к потере ранее приобретенных свойств. Поэтому, как это видно на примере СССР, Югославии и других распавшихся федераций, сохранение целостности системы напрямую связано с ее безопасностью. Применительно к федерации это экономическая, политическая, военная, геополитическая, экологическая и иная безопасность.

Жизнедеятельность федерации как системы предполагает ее динамизм, проявляющийся в развитии, в изменение ее состояния. В условиях федерализма процессы прогрессивного развития приобретают новое ускорение. В этом и суть федерализма, важнейшее его функциональное предназначение.

Проблема федерализма

Проблематика темы федеративного устройства также имеет весомое значение для того, чтобы разобраться, а что же на самом деле подразумевает собой понятие «федерализм». Этот вопрос до сих пор не дает стопроцентного объяснения на протяжении многих лет. Поэтому рассмотрим данный институт подробнее на примере СССР и России.

 Идея федерализма прозвучала в России впервые в начале прошлого столетия, когда она понадобилась Ленину и его партии для решения сиюминутных политических задач - удержания завоеванной большевиками власти и сохранения под своим хотя бы минимальным контролем тех территорий, которые они не могли удержать силой. Поскольку Ленин был ярко выраженным прагматиком, то он прямо говорил ближайшим соратникам по партии, что если не удастся подчинить себе все «равноправные» республики, то можно будет договориться с ними; если нельзя будет даже и договориться, то можно будет разъединиться. Так что потерь нет никаких, а выгоды могут быть большими: с точки зрения как удержания власти, так и будущей мировой революции и борьбы с буржуазией.

Идея федерализма, которую Ленин под давлением обстоятельств провозгласил теоретически, по самому своему существу противоречила его общей концепции диктатуры пролетариата. Кроме того, она и практически не могла быть совместима с соответствующим этой концепции диктаторским, деспотическим устройством государственной власти. К тому же, по всей видимости, он считал, что для населения России и для проводимых партией в этой стране реформ гораздо больше подходит государственность унитарная.

Можно сказать, что именно большевики придумали проблему федеративного устройства для России с целью решения сиюминутных задач - преодоления кризиса, разрухи и голода, сложившихся в стране в результате их правления и развязанной ими гражданской войны. Эта идея не выросла в общественно-политическом сознании населения естественным путем, она не стала результатом развития его демократических потребностей, становления наций и народностей в России, а была искусственно навязана политической элитой населению в форме одних только разговоров о свободе и самоопределении наций. Отсутствие федеративного сознания не означает, конечно, отсутствия национальных противоречий и проблем в России в тот период. Речь идет лишь о том, что для их решения могли быть выбраны самые разные средства, федеративное устройство - одно из них, причем идущее в то время сверху, а не снизу. Провозгласив федерацию на III Съезде Советов (январь 1918 г.), Ленин, а затем его верный ученик и преемник Сталин взяли тем не менее курс - а они и не могли поступить иначе - на строительство унитарного авторитарно-тоталитарного государства, украшенного декларациями о демократии и федерализме, которых, как известно, никогда в СССР не было. К сожалению, однако, даже и сегодня эта большевистская демагогия обманывает некоторых политиков, ученых и часть населения.