Преобразования в сфере высшего государственного управления

1. Преобразования в сфере высшего государственного управления.

Рассмотрим  предпосылки петровских реформ.

Россия  была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность  для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре  была крепостнической, а по объему продукции  значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское  войско в значительной своей части  состояло из отсталого дворянского  ополчения и стрельцов, плохо  вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны. Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей.

Россия XVII века самим ходом исторического  развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока.

Реформы коснулись буквально всех сторон жизни русского государства и  русского народа, однако к основным из них следует отнести следующие  реформы: военную, органов власти и  управления , сословного устройства русского общества, податную, церковную, а также в области культуры и быта.

В основе перестройки  государственного  аппарата лежали широко распространенные в Европе идеи государственного строительства. Их суть заключалась в следующем: так как государство является творение созданное человеком, то человек  может превратить его в идеальный  институт, с помощью которого можно  достичь "всеобщего блага". Бесперебойная  работа  государственного  механизма  достигается с помощью усовершенствованных  законов и претворяющих их в жизнь  учреждений.

Петр I полностью разделял эти идеи, отсюда и становится понятным то значение, которое он придавал реформе  государственного  аппарата.

Суть  преобразований высшего управления состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий.

Наиболее  полно новое положение Сената в системе власти отразила "Должность  Сената" специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал  проект "Должности" так как  этот документ имел большое значение для него.

Сенат занимал ключевое положение в  петровской  государственной  системе. Он сосредотачивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все  президенты коллегий. Идея была заманчива - коллегиальный принцип пронизывал все  управление : коллегии управлялись коллегией, состоящей из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того, президенты были перегружены работой в своих коллегиях.

Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава  присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось "Должностью":

1. Без согласия всего Сената  ничто делать подобает, паче же  ниже, что вершить возможно;

2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней нужды не в присутствии был, того для делам оставленным быть не надобно;

3. Однако о важных делах и  отсутствующим подобает прежде  вершения всякому осведомлено  быть; сии отлучки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить;

4. И надобно, чтоб всякие дела  не в обособливых домах или  в беседах, но в Сенате вершить  и в протокол введенным быть  надлежит;

5. И не надлежит же сенатским  членам никого посторонних с  собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало".

В истории  государственной  реформы  особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он свидетельствует об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы  преобразований . Поняв ошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления . Указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал -ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французского  государственного  аппарата в России появился генерал-прокурор.

На  этой основе был образован целый  институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших  сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность  помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное вводилась  должность прокурора во всех центральных  учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих  учреждений, подчинялись непосредственно  генерал-прокурору.

Чтобы обезопасить свою систему от должностных  преступлений, Петр считал необходимым  продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о  фискалах было упомянуто в указе  Петра от 2 марта 1711 года: "Учинить  фискалов во всех делах, а как быть им, пришлеца известие".

Фискал  не нес ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, "невозможно о всем аккуратно ведать". Документы доносят до нас крайне негативное отношение современников к фискалам. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу - грязной, нечистоплотной, связанной с наушничеством, нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалите, пологая, что, когда речь идет об интересах государства, необходимо поступиться моралью.

Сенатская реформа способствовала развитию института  фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная  Петром "Должность" генерал - фискала  и его помощника - обер - фискала. Уже ее преамбула говорит о  тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам: "О должности  генерал -фискала и его помощника государственного обер - фискала.

Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о  делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору. Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства.

2. Реформирование органов центрального управления.

Реформа  государственного  аппарата началась в конце 1717-го - в начале 1718 года, когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований : он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать подручных. Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Реестр коллегиям. О должности, что в которой  управлению  надлежит. " Он позволяет представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата:"

1) Чужестранных дел (что ныне  Посольский приказ). Всякие иностранные  и посольские дела и пересылка  со всеми окрестными государствами  и приезды послов и посланников  и приезды курьеров и других  иноземцев;

2) Камор (или казенных сборов). Всякое  расположение и ведение доходов  денежных всего государства;

3) Юстиция (то есть расправа гражданских  дел). Судные и розыскные дела; в той же коллегии в ведении  и Поместный приказ;

4) Ревизион. Счет всех  государственных  приходов и расходов;

5) Воинской. Армия и гарнизоны, и  все воинские дела, которые были  ведомы в Военном приказе и  которые прилучаются во всем  государстве;

6) Адмиралтейской. Флот со всеми  морскими воинскими служители,  к тому принадлежащими морскими  делами и управлению;

7) Коммерц. Смотреть над всеми  торгами и торговыми действиями;

8) Штатс-контор (казенный дом). Ведение  всех государственных расходов;

9) Берг и Мануфактур. Рудокопные  заводы и все прочие ремесла  и рукоделия, и заводы оных  и размножение, притом же и  артиллерия Евгений Анисимов "Время  петровских времен" Ленинград  1989.".

Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел занимали привилегированное  положение в системе государственных  учреждений благодаря тому огромному  значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря  той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие  из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал  светлейший князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмирал  граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин. Эти коллегии возникли не на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали иных, отличных от старых, форм организации аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ) были четко сориентированы на специализацию. Именно в них, быстрее чем где бы то ни было, прижились коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.

Из  всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ  камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным  планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся  через Штат контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль за расходами за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий Ревизион-коллегии. Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции - приход, расход и контроль - осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его нужды и под его собственным контролем. Теперь все изменилось финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она заменила сразу несколько  судных приказов, отобрала судебные функции  у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация  юстиции - ведь для дореформенного периода  было характерно смешение управленческих и судебных функций. Теперь, с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая перемена, но ее значение не следует переоценивать, так как по мере уточнения компетенции новой коллегии, из ее ведения "выпали" многие социальные группы населения: горожане, промышленники и работные - отошли в ведение Коммерц - колегия, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии, монастырскими - Синод и так далее. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.

Особое  место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью, Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было  управление  городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав  петровских коллегий при жизни Петра  претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава  Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, образована для  управления  Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего  управления  поместными делами Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчиной. Ревизион - и Штатс-контор - коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий.

Коллегии  стали основой центральной системы  управления , хотя от старого приказного  управления  сохранилось много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

3. Организация губернского и городского управления.

Первой попыткой кардинальных административных  реформ  была  губернская   реформа 1708-1710 гг. Страна была разделена на 8 губерний, далеко не одинаковых по размеру территории (Петербургская, Архангелогородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская  и  Сибирская). Во главе губернии стояли генерал-губернаторы  и  губернаторы. Разумеется, должности губернаторов занимали особо доверенные лица из окружения царя. Глава губернии, сосредоточивший в своих руках высшие военные  и  гражданские функции, имел помощника (вице-губернатора), обер-ко-менданта (ведал военными делами), обер-комиссара и обер-провиантмейстера (денежные  и хлебные сборы)  и так называемого ландрихтера (ведал правосудием). Губернии первоначально делились на «уезды» с «комендантом» (т.е. по-старому воеводой) во главе. Однако  губернская  канцелярия явно не справлялась со множеством уездов,  и поэтому вскоре введена была новая, как бы промежуточная административная единица - «провинция» во главе с обер-комендантом.