Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой безопасности законов РФ

Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой  безопасности законов РФ

 
Прокурорский надзор является мощным инструментом обеспечения законности. Квалифицированное использование  его возможностей выступает и  весьма эффективным средством предупреждения нарушений законов. Остановимся  на некоторых моментах становления  прокурорского надзора за деятельностью  отечественных спецслужб.

История прокурорского надзора  свидетельствует, что деятельность спецслужб с момента их создания находилась практически вне контроля со стороны каких-либо государственных  органов будучи подотчетной напрямую высшему партийному руководству вначале РСФСР, а затем СССР. Так, Декрет ВЦИК от 28 октября 1918 г.1 о ВЧК содержал указание на то, что она является органом Совета Народных Комиссаров (СНК) и работает в тесном контакте с наркоматами по внутренним делам и юстиции. Таким образом, формально ВЧК подчинялась СНК, однако фактически никакого реального механизма контроля за ее деятельностью со стороны правительства не существовало. С принятием Конституции РСФСР и учреждением на ее основе нового для советской России государственного института — прокурорского надзора положение несколько изменилось. В соответствии с п. 9 Положения о прокурорском надзоре 1922 г18. на прокуратуру был возложен контроль за деятельностью органов ГПУ, однако на деле он осуществлялся в самом усеченном виде, что приводило к системе нарушений законности названными органами. На этом историческом этапе законодатель прямо шел на всемерный вывод органов ГПУ из-под прокурорского надзора. Так, постановлением ВЦИК от 16 октября 1922 г., не подлежащая оглашению часть которого объявлена приказом ГПУ № 266 1922 г., был ограничен предмет прокурорского надзора "по наблюдению за следствием и дознанием по делам политическим и обвинению в шпионаже исключительно наблюдением за точным соблюдением органами ГПУ правил, изложенных в ст.^ постановления ВЦИК от 6 февраля 1922 г."19. Далее в постановлении ВЦИК от 16 октября 1922 г. указывалось: "По делам о всех остальных преступлениях подтвердить осуществление прокурорского надзора согласно предоставленным ему по закону правам в полном объеме со следующими лишь особенностями (курсив мой. — А. С.):

а) следствие по делам о  должностных преступлениях сотрудников  ГПУ (ст. 105—118 включительно Уголовного кодекса) производится при ближайшем  участии прокурорского надзора, подлежит, однако, сосредоточению исключительно  в органах ГПУ;

б) органы ГПУ в изъятие  из статей 207, 208 и 209 Уголовно-процессуального  кодекса освобождаются от обязанности  представлять направленные ими к  прекращению дела по недостаточности  улик или отсутствию состава преступления в суд и к прокурорскому  надзору для утверждения.

В изъятие из ст. 112 срок сообщения  органам прокурорского надзора  о всяком возбуждении органами ГПУ  уголовного дела подлежит продолжению  до двух недель".

Фактически же органы прокуратуры, как отмечалось ранее, были почти  полностью устранены от надзорной  деятельности в отношении органов  ГПУ (впоследствии — НКВД СССР), при  этом нарушения законности приняли  настолько массовый характер, что  в постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 17 ноября 1938 г. "Об арестах и прокурорском надзоре и ведении следствия" было прямо указано: "Органы прокуратуры со своей стороны не принимают необходимых мер к устранению... недостатков, сводя, как правило, свое участие в расследовании к простой регистрации и штампованию следственных материалов. Органы прокуратуры не только не устраняют нарушения революционной законности, но фактически узаконяют эти нарушения"20. В дальнейшем, вплоть до распада СССР, несмотря на наличие соответствующей правовой базы (Конституция СССР, Положение о прокурорском надзоре в СССР), прокурорский надзор в отношении органов МГБ—КГБ продолжал существовать в формальном виде и ограничивался лишь надзором за исполнением законов при осуществлении этими органами предварительного следствия, а также деятельности, связанной с выдворением лиц, лишенных советского гражданства, иностранцев и лиц без гражданства, нарушающих правила пребывания в СССР. О надзоре за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной 'и, тем более, контрразведывательной деятельности спецслужб не могло быть и речи. Прокурорский надзор по своей сущности представляет собой своеобразный надзорный процесс, направленный на своевременное выявление, предупреждение и устранение нарушений Закона специфическими правовыми средствами и регламентированный определенными правовыми нормами, совокупность которых образует систему правового регулирования такого процесса21. Все правовые нормы, входящие в названную систему, можно условно отнести к двум группам. В состав первой группы входят такие правовые нормы, которые регламентируют организацию прокуратуры как государственного института, конституционные основы ее функционирования; определяют цели и задачи прокурорского надзора; устанавливают структуру прокуратуры, полномочия прокуроров, порядок назначения на должности и освобождения от должностей прокуроров и следователей органов прокуратуры, порядок прохождения службы в органах прокуратуры, основы правовой и социальной защиты прокурорско-следственных работников. К данной группе относятся Конституция РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Вторую группу составляют нормативные правовые акты, направленные на регламентацию деятельности прокуроров по осуществлению различных направлений надзора и детализирующие права и обязанности прокурора применительно к этим направлениям. В эту группу входят ведомственные нормативные правовые акты — приказы и указания Генерального прокурора РФ, а также прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, изданные в пределах их компетенции. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах их компетенции осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Традиционно выделяют ряд отраслей прокурорского надзора: надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и надзор за соответствием законам издаваемых данными органами правовых актов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными объектами прокурорского надзора (общий надзор); надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу.

В настоящее время надзорную  деятельность в отношении органов  федеральной службы безопасности осуществляют: в Генеральной прокуратуре РФ — Управление по надзору за исполнением  законов о федеральной безопасности и Главная военная прокуратура; на местах — военные прокуроры  и прокуроры субъектов Российской Федерации. Компетенция военных и территориальных прокуроров в данной области прокурорского надзора установлена приказом Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. № 24 "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" (с изменениями, внесенными приказами Генерального прокурора РФ от 23 мая 1997 г. № 26, от 4 августа 1997 г. № 48, от 8 декабря 1998 г, № 88, от 9 ноября 1999 г. № 84). Согласно этому ведомственному нормативному правовому акту территориальные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в территориальных органах безопасности в отношении иных лиц, кроме военнослужащих, указанных в этом же приказе; военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами безопасности в войсках, территориальными органами безопасности и структурными подразделениями центрального аппарата ФСБ России, а также за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении ими оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия — только по делам и материалам в отношении военнослужащих, военнообязанных, призванных на учебные и поверочные сборы, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ и воинских формирований других министерств и ведомств в связи с преступлениями, совершенными при исполнении служебных обязанностей. Данный нормативный правовой акт не урегулировал с достаточной ясностью компетенцию прокуроров войсковых частей, т. е. прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), на особо важных и особорежимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особорежимных воинских частях в сфере надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. В вышеназванном приказе Генерального прокурора РФ содержатся две общие посылки, из которых усматривается, что:

1) органы федеральной службы  безопасности не названы в  числе объекта общего надзора;

2) на прокуроров войсковых  частей возложен надзор за  исполнением законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие  в ЗАТО, на особо важных объектах, в особорежимных военно-строительных  и воинских частях, согласно действующему  перечню, по месту совершения  преступления.

Названные ЗАТО и объекты в оперативном отношении обслуживаются либо территориальными органами безопасности (ЗАТО и особорежимные объекты), либо органами безопасности в войсках. В обоих случаях общенадзорная деятельность входит в компетенцию военных прокуроров, поскольку изъятие установлено лишь в отношении органов военного управления и воинских частей, поднадзорных прокуратурам войсковых частей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" не рассматривает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках как органы военного управления. Несмотря на наличие условного наименования "войсковая часть", эти органы не могут рассматриваться как войсковые части, поднадзорные прокурорам войсковых частей, поскольку тот же самый приказ, как указывалось выше, признает их объектами надзорной деятельности территориальных и военных прокуроров. Наконец, определяя компетенцию территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении оперативно-розыскной, деятельности, дознания и предварительного следствия, приказ Генерального прокурора РФ устанавливает изъятие только по субъектам — физическим лицам, на которые направлена указанная деятельность (военнослужащие, военнообязанные, призванные на учебные и поверочные сборы, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ в связи с совершением преступления по должности). При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что прокуроры войсковых частей не пользуются надзорными полномочиями по осуществлению надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. Однако заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим. Второе управление Генеральной прокуратуры РФ, которое возглавляет систему прокуратуры — войсковые части, высказано иное мнение со ссылкой на то, что органы федеральной службы безопасности входят в состав органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах, поднадзорных прокурорам войсковых частей.

Непосредственно надзор за исполнением  органами федеральной службы безопасности законов, законностью принимаемых  ими нормативных правовых актов, соблюдением этими органами прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов при проведении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности осуществляют специально уполномоченные на это прокуроры территориальных  и военных прокуратур. Эти прокуроры  должны иметь допуск соответствующей  формы (не ниже формы № 2) к государственной  тайне.

Для осуществления надзорных  функций прокуроры наделены полномочиями, установленными ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 211 УПК РСФСР, ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной  деятельности", комментируемой статьей, а также приказом Генерального прокурора  РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 "Об организации  прокурорского надзора за исполнением  Федерального закона "Об оперативно-розыскной  деятельности". В зависимости от характера выявленных в процессе надзора нарушений прокурором применяются соответствующие формы реагирования: представление об устранении нарушения закона, протест на незаконный нормативный правовой акт, отмена незаконного постановления следователя или органа дознания, возбуждение уголовного дела.

Методы осуществления  деятельности прокурора по надзору  за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (общий  надзор, надзор за исполнением законов  при осуществлении следствия, дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в следственных изоляторах названных органов) в  настоящем комментарии не рассматриваются22 (методы прокурорско-надзорной деятельности являются одним из предметов комментария  к Федеральному закону "О прокуратуре  Российской Федерации").

Прокурорский надзор за деятельностью ФСБ

Оперативно - розыскная деятельность и надзор за законностью ее осуществления  должны в равной степени обеспечивать не только гарантии соблюдения прав человека и гражданина, правомерность оперативно-розыскных  мероприятий, но и установленный  законодательством Российской Федерации, а также ведомственными нормативно-правовыми  актами порядок организации и  проведения оперативно- розыскных мероприятий.

За разглашение сведений, составляющих государственную тайну, а также иных сведений, ставших  известными в ходе оперативно-розыскных  мероприятий или содержащихся в  соответствующих документах и материалах, а также за засекречивание сведений, не подлежащих отнесению к государственной  тайне, либо включение этих сведений в носители данных, составляющих государственную  тайну, должностные лица органов  прокуратуры и органов федеральной  службы безопасности несут в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной тайне» и Федеральным законом «Об оперативно - розыскной деятельности» ответственность, вплоть до уголовной.

Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам  управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным  и другим специализированным прокурорам, прокурорам городов, районов, другим территориальным, военным и иным специализированным прокурорам, уполномоченным осуществлять надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности, проверки соблюдения законности необходимо проводить:

по обращениям граждан  и должностных лиц;

по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых  преступлениях, в связи с отсутствием  положительных результатов при  раскрытии преступлений, розыске  подозреваемых или обвиняемых по уголовным делам;

при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения  следователя, органа дознания, определения  суда по находящимся в их производстве уголовным делам, а также указания прокурора;