Содержание
Введение
Основной
задачей экологической экспертизы (ЭЭ)
является оценка уровня возможных негативных
воздействий намечаемой хозяйственной
и иной деятельности на окружающую природную
среду, природные ресурсы и здоровье людей.
Экологическая экспертиза устанавливает
соответствие хозяйственных и других
видов проектов требованиям экологической
безопасности и системе рационального
природопользования.
За рубежом ЭЭ направлена
на расширение перспективы деятельности
органов, которые уполномочены принимать
решения. Она возлагает функцию по охране
окружающей среды на все министерства
и ведомства. Для практической реализации
возложенных на министерства и ведомства
обязанностей по охране окружающей среды
в США, например, установлена процедура
Заявления о воздействии на окружающую
среду (ЗВС). Сенатский комитет внутренних
дел по вопросам, касающимся ЗВС, отмечает
необходимость определения «экологических
потребностей американского народа с
тем, чтобы президент, правительственные
министерства и ведомства всех уровней,
суды, частные предприятия и граждане
могли действовать, учитывая их». Требование
по подготовке ЗВС является «движущим»
положением» «Закона о национальной политике
в области охраны окружающей среды» (НЭПА)
и соответствующих законов штатов.
- Опыт проведения
экологической экспертизы за рубежом
В США при возникновении необходимости
у какого-либо министерства или ведомства
намерения осуществить проект или выдать
разрешение другим лицам или организациям
на выполнение мероприятия, связанного
с использованием земель, других природных
ресурсов или возможным воздействием
на природные системы, это министерство
или ведомство обязано провести серию
оценок и принять на их основе решения,
известные как процедура «Заявления о
воздействии на окружающую среду» (ЗВС).
Такая процедура установлена для всех
федеральных министерств и ведомств и
предусмотрена в законах почти половины
штатов. Процедура ЗВС является ценным
элементом в планировании, землепользовании
и обязательна для всех правительственных
органов штатов и местных органов власти.
Роль экологической
экспертизы за рубежом
В «Законе
о национальной политике в области охраны
окружающей среды» (НЭПА) четко сформулированы
требования относительно обязанностей
правительственных министерств и ведомств
прогнозировать и предупреждать все негативные
воздействия своей деятельности на экосистемы.
В США и странах Запада разработаны конкретные
программы реализации политики защиты
окружающей среды (ОС). Они нацелены на
охрану различных видов природных ресурсов,
включая исторические места, заболоченные
земли, памятники природы. Вместе с тем
в них не учитываются побочные воздействия,
которые, несмотря на разрешенные (правомерные)
действия, могут оказать негативное влияние
на другие ресурсы или природные экосистемы.
Экологическая экспертиза направлена
на расширение перспективы деятельности
органов, которые уполномочены принимать
решения. Она возлагает функцию по охране
окружающей среды на все министерства
и ведомства. «Направления деятельности
и задачи, провозглашенные в настоящем
Законе, дополняют уже действующие полномочия
федеральных ведомств», - говорится в НЭПА.
Практическая реализация обязанностей,
возложенных на министерства и ведомства
по охране ОС была установлена процедурой
ЗВС. Требование по подготовке ЗВС является
«движущим» положением НЭПА и соответствующих
законов штатов. Перечень мероприятий,
на которые распространяются требования
о составлении федерального ЗВС обширен,
только за первые 9 лет действия НЭПА 70
министерств и ведомств подготовили более
11 тыс. ЗВС.
В ЗВС рассматриваются проекты
прокладки трубопроводов, новых скоростных
дорог, проекты по углублению дна на заболоченных
территориях морских побережий, размещение
новых построек и перемещение старых зданий
на новые места в городах и др. В США к ЗВС
обеспечен свободный доступ как по уже
реализованным проектам, так и по проектам,
находящимся в процессе выполнения. Они
являются ценным источником сведений
для всех последующих хозяйственных мероприятий
в данном регионе.
Процедура ЗВС не только помогает
ведомству выработать решение по своему
проекту, она используется и другими исполнительными
органами для принуждения «ведущего ведомства»
(ответственного за проект) действовать
в интересах всех организаций-участниц
проекта. Конкурирующие фирмы используют
процедуру ЗВС для получения необходимой
им информации, а иногда и для принуждения
ведущего ведомства воздержаться от выдачи
разрешения другой формы для поддержания
равных условий конкуренции.
По оценкам специалистов менее
10% ЗВС стали предметом судебных разбирательств.
В остальных 90% ЗВС достигнут баланс интересов.
Только в 1999 г., например, 89 федеральных
министерств и ведомств США подготовили
1,4 тыс. ЗВС. Судебные иски
были возбуждены по 154 из них. Истцы по
категориям расположились в следующем
порядке: общественные природоохранные
организации (36 дел, или 20%), отдельные граждане
и группы граждан (36 дел - 20%), бизнес и промышленность
(34 дела -19%), частные землевладельцы (31
дело - 17,5%), местные правительства (18 дел
- 10%), правительства штатов (11 дел - 6%), другие,
включая индейские племена и профсоюзы
(11 дел, или 6%).
Выдача
разрешений и проведение работ связаны
с охраной экологических интересов общества,
которые устанавливаются при проведении
экологической экспертизы. Процедура
ЗВС социально, политически и экономически
нейтральна. Главной задачей является
выявление возможных экологических последствий,
которые могут возникнуть в процессе срока
действия объекта экспертизы.
- Порядок проведения
экологической экспертизы в соответствии
с законодательством
По оценкам некоторых специалистов
именно НЭПА впервые в истории законодательства
обязал министерства и ведомства производить
необходимую оценку своей деятельности
и не допускать возможного экологического
ущерба в процессе выполнения ими основных
полномочий.
В действительности имелись
и более ранние Федеральные законы, которые
еще в начале 40-х годов устанавливали обязанности
министерств и ведомств по отдельным видам
деятельности. Так, например, «Закон о
координации использования и охраны рыб
и диких животных» (1934 г.) вменял министерствам
и ведомствам обязанность согласования
своих действий со Службой по охране рыб
и диких животных, прежде чем приступить
к осуществлению мероприятия, которое
может оказать воздействие на живые ресурсы;
«Национальный закон о транспорте» обязывал
министерства и ведомства иметь альтернативные
варианты проектов скоростных дорог, где
по возможности исключить пересечение
национальных парков и заповедников. В
соответствии с Национальным законом
об охране исторических памятников (1966
г.) министерства и ведомства обязаны согласовывать
мероприятия, оказывающие воздействие
на состояние исторических мест, с Консультативным
советом по охране исторических памятников.
Значение НЭПА заключается в расширении
обязанностей относительно экологической
оценки планируемых мероприятий, включая
анализ всех возможных воздействий на
ОС.
НЭПА состоит из 3 основных компонентов. Первым компонентом
НЭПА является провозглашение, в широком
аспекте, политики Конгресса по охране
окружающей среды, представляющей собой
комплексную обязанность, состоящую из
шести пунктов. Они включают обязанность
«Федерального правительства» использовать
все возможные средства для:
(1) выполнения нынешним
и будущими поколениями обязанности
по охране окружающей среды;
(2) обеспечения безопасной,
здоровой, продуктивной, культурной и
эстетически благоприятной среды для
всех граждан США;
(3) максимального использования
полезных свойств окружающей
среды, не допуская ее деградации,
чтобы не появились опасность
для жизни и здоровья людей и другие
нежелательные последствия;
(4) сохранения ценных исторических,
культурных и природных объектов
нашего национального наследия
и поддержания, где это возможно,
таких условий окружающей среды,
которые обеспечивают биологическое разнообразие
видов и многовариантность выбора;
(5) установления баланса
между народонаселением и природопользованием
в целях обеспечения высокого уровня жизни
и возможности наслаждаться всеми жизненными
благами;
(6) улучшения качества
возобновимых природных ресурсов
и максимально возможного повторного
использования невозобновимых ресурсов.
Вторым компонентом НЭПА является
его положение о создании Совета по качеству
ОС при Президенте США (Совет). Совет состоит
из 3 членов, на которых возложены обязанности
по контролю за выполнением НЭПА и подготовке
ежегодных докладов по экологическим
вопросам для президента и последующей
передаче их в Конгресс. Совет обязан проводить
анализ и давать оценку деятельности федеральных
министерств и ведомств по выполнению
требований НЭПА. В соответствии с § 204
НЭПА функции Совета включают:
(1) оказание помощи и
представление рекомендаций президенту
при подготовке ежегодного Доклада
по качеству окружающей среды,
предусмотренного разделом 201 настоящего
Титула;
(2) сбор своевременной
и достоверной информации, касающейся
условий и тенденций изменения качества
окружающей среды, как в настоящий момент,
так и в перспективе; анализ этой информации
в целях сопоставления ее с целями и задачами
политики, провозглашенной Титулом I настоящего
закона, а также представление рекомендаций
президенту по этому вопросу;
(3) разработка и представление
рекомендаций президенту по направлениям
национальной политики;
(4) проведение научных
исследований, наблюдений за экологическими
системами и качеством окружающей
среды;
(5) сбор данных об изменениях
в растительном и животном мире,
изучение и анализ этих данных;
(6) ежегодное представление
отчетов о своей работе президенту;
(7) проведение всех других
научных исследований, подготовка
отчетов и представление рекомендаций
по всем другим вопросам экологической
политики и законодательства по требованию
президента.
Третьим и наиболее важным компонентом
является обязанность федеральных министерств
и ведомств готовить Заявления о воздействии
на ОС, которая предусмотрена НЭПА. Никакие
другие функции и обязанности не стали
предметом такого широкого административного
и судебного толкования, как положение
о ЗВС – этого «движущего» элемента НЭПА.
Положение о ЗВС обязывает все
министерства и ведомства федерального
правительства «включать во все рекомендации
или доклады по законодательным предложениям
или другим крупным федеральным мероприятиям,
оказывающим значительное воздействие
на окружающую среду, подробное заявление,
составляемое ответственным должностным
лицом, относительно:
(I) воздействия планируемого
мероприятия на окружающую среду;
(II) всего негативного воздействия
на окружающую среду, наступление которого
неизбежно;
(III) альтернативных вариантов
планируемого проекта;
(IV) взаимодействия краткосрочных
видов использования окружающей среды
в местных масштабах и перспективы ее
сохранения и улучшения;
(V) всех необратимых и невозобновимых
видов ресурсов, которые будут использованы
в случае, если планируемое мероприятие
будет осуществлено.
Прежде чем составлять подробное
заявление, ответственное должностное
лицо федерального ведомства обязано
проконсультироваться и ознакомиться
с замечаниями всех федеральных министерств
и ведомств, юрисдикция которых по законодательству
или по профилю их основной деятельности
распространяется на указанные виды воздействий.
Затем текст заявления, замечания и мнения
соответствующих федеральных органов,
органов штата и местных органов, уполномоченных
разрабатывать и обеспечивать выполнение
экологических стандартов, представляются
президенту, Совету по качеству окружающей
среды, а также общественности, как это
предусмотрено Сводом законов США, и становятся
неотъемлемой частью подготовленного
предложения по законодательству или
другому крупному мероприятию на протяжении
всей процедуры вынесения по нему решения».
Закон о качестве окружающей
среды штата Калифорния, подобно НЭПА,
устанавливает требование для составления
Доклада об экологическом воздействии.
Кроме того, в нем содержится также требование
о недопущении негативного воздействия
на окружающую среду там, где это возможно.
Если Закон об экологической политике
штата Массачусетс возлагает всю ответственность
за соблюдение закона на Секретаря по
экологическим вопросам, то подобный закон
штата Миннесота значительную ответственность
по недопущению вредного воздействия
мероприятия, на реализацию которого получено
разрешение, возлагает на лиц, ответственных
за мероприятие.
Каждый штат, создает свой «маленький
НЭПА» или закон «штата об экологической
политике» (СЭПА), которые представлены
в различных вариантах. НЭПА при этом служит
образцом для СЭПА, с которым сравнивают
все решения.
- Порядок составления
заявлений о воздействии на окружающую
среду
Правила хозяйственного ведомства,
по существу, представляют собой детальный
план проведения экологической экспертизы.
Они не должны противоречить руководящим
правилам Совета или соответствующим
правилам органа штата, а также положениям
закона. Если ведомственные правила неадекватны
требованиям закона или руководящим правилам,
то административный порядок экологической
экспертизы может быть признан неправомерным.
Совет по качеству окружающей
среды - орган, который состоит из 3 человек
в соответствии с Титулом 11 НЭПА. На него
возложена обязанность оказывать содействие
и давать рекомендации президенту, собирать
и интерпретировать данные о тенденциях
экологических изменений, контролировать
и оценивать деятельность федеральных
министерств и ведомств и оказывать другие
необходимые услуги президенту. Количество
нанимаемых сотрудников Совета было всегда
незначительно и в различные периоды колебалось
от 60 до 12-15 человек. Специалисты изучают
изменения в окружающей среде и составляют
Ежегодные доклады президента для Конгресса.
Важнейшая роль Совета состоит в разработке
порядка выполнения НЭПА министерствами
и ведомствами.