Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

           Общая характеристика и история муниципальных земельных                                   правоотношений.

Как известно, земля  по праву является важнейшим для  человечества объектом материального  мира. Ее нельзя придумать или изобрести  – она статична и мало изменчива во времени и пространстве.

Адекватным  ценности земли, как объекту правовых отношений, должно быть и регулирование  земельных правоотношений, поскольку  землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объекту.

Земля как объект правового регулирования занимает особое положение в системе российского законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Законодательство РФ не содержит подобной юридической квалификации каких-либо других вещей, в том числе зданий, строений и сооружений как недвижимых вещей, кроме природных ресурсов.

Представляется, что землю можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле под землей понимается вся планета Земля со всеми ее естественными компонентами, в узком же смысле только поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы. 

Взаимосвязь человека с землей обусловливает различные  функции, которые проявляет Земля. Как охраняемый законом природный  объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека - социальную; как территория государства, пространственный предел государственной власти - политическую; как объект хозяйствования - экономическую функцию. Правовое регулирование отношений, связанных с выполнением землей этих функций, осуществляется соответственно экологическим, конституционным, гражданским, земельным правом.

На наш взгляд, своеобразие и специфика земельных  отношений как предмета регулирования  нормами права определяется объектом этих отношений - землей. Земля, будучи вовлеченной в процесс общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности, в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции. Для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве, где она является не только материальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, но и главным, основным средством производства, предметом труда. Обрабатывая землю как предмет труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растения.

Изучение научной  литературы показывает, что, существуя  как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом особенностей.

Важнейшей отличительной  особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском и лесном хозяйствах главным средством производства, является плодородие, которым обладает ее верхний поверхностный слой - почва, содержащая в себе необходимые для произрастания растений влагу и питательные вещества (фосфор, азот, калий и др.) в усвояемой для растений форме. Плодородие в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, ее полезность и способность в соединении с трудом быть источником получения сельскохозяйственной и лесной продукции.

В отличие от других средств производства, которые  в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обращении с ней и рациональном ее использовании. Вследствие этого земля представляет собой вечное средство производства.

К отличительным  особенностям земли по сравнению  с другими средствами производства относятся ее пространственная ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость.

В то время как  другие средства производства могут  быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Пространственная ограниченность земли как объективное свойство, вопреки мальтузианскому закону, связывающему ограниченность земли с убывающим плодородием при последующих вложениях в нее капитала, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех пространственных пределах, которые определены природой.

Анализируя  землю как средство производства, необходимо отметить, что с пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Принцип неперемещаемости земельного участка имеет значение для решения вопросов территориального размещения и специализации народного хозяйства и оказывает влияние на издержки производства и себестоимость сельскохозяйственной продукции.

Существенной  особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли, особенно в сельском и лесном хозяйствах, создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков путем вложения дополнительных затрат в целях получения большего количества продукции с единицы земельной площади.

Земельные правоотношения, будучи волевыми общественными отношениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями. Первоначально обеспечивая человека пищей и готовыми средствами жизни, земля, вовлеченная в сферу производства становится объектом присвоения, т.е. собственностью. Всякое производство есть присвоение индивидуумом предметов природы в той или иной форме собственности. Возникновение отношений собственности на землю как на условие материального производства и иной социальной деятельности обусловливает экономический характер земельных отношений.

Положение земли  как всеобщего условия и средства производства, служащего источником удовлетворения материальных и социально-культурных потребностей, являющейся одновременно природным объектом, находящимся во взаимодействии со всей окружающей средой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отношениями, имеющими своими объектами воды, леса, недра, животный мир, окружающую природную среду в целом. В силу общности и тесного естественного взаимодействия между всеми природными ресурсами, находящимися в сфере хозяйственного использования и представляющими собой природно-хозяйственные объекты, земельные отношения входят в единую (родственную) группу природноресурсовых отношений наряду с водными, лесными, горными отношениями. В связи с тем, что использование природных ресурсов оказывает влияние на экологическое состояние сопредельных природных объектов и окружающую природную среду, все природноресурсовые отношения, в том числе земельные, имеют экологическое содержание. Основанные на экономических законах развития общества, земельные отношения как часть природноресурсовых отношений, пронизаны экологическими требованиями, направленными на обеспечение экологической безопасности, предотвращение и устранение загрязнения и разрушения окружающей природной среды.

Таким образом, наличие взаимодействия и взаимосвязи  экологической и экономической сторон в земельных отношениях позволяет нам рассматривать последние как эколого-экономические.

Особую роль в системе земельных отношений  занимают муниципальные земельные  правоотношения. Именно они, на наш  взгляд, являются наиболее проблемными  на сегодняшний день. Хотя институт муниципального права и получил свое закрепление в главном законодательном акте страны, Конституции Российской Федерации, многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, в том числе и по земельным правоотношениям до сих пор остаются не решенными, о чем свидетельствует большое количество принятых и находящихся на рассмотрении законов по данному вопросу.

Итак, муниципальные  земельные отношения – это  регулируемые нормами муниципального права земельные правоотношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

По нашему мнению, муниципальные земельные правоотношения, являясь сравнительно новым институтом в системе современного российского права, несут в себе много сложности в понимании. Они пересекаются с отношениями, регулируемыми земельным и аграрным правом, но в то же время имеют и некоторые отличия в структуре, содержании, субъектах и объектах правоотношений.

В настоящее  время в нашей стране произошли  и происходят метаморфозы различных  правовых институтов и законодательных  баз. Вопрос земли, как источника  существования, как основы жизни, а  также всего того, что характеризует  землю как правовую категорию - законодательство о земле становится одной из актуальных проблем российской современности.

Но отчего же так актуальна тема земли и  муниципальных земельных правоотношений в наше время? Для ответа на этот вопрос представляется необходимым  осветить историю отечественного местного (муниципального) самоуправления, сопоставляя  ее с историей правовой категории земли в России.

Истории развития институтов местного самоуправления посвящено  немало исследований.

Такие авторы, как  В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец в своей коллективной работе проводят детальное историко-правовое исследование институтов местного самоуправления. Под самоуправлением указанные авторы понимают «автономное функционирование какой-либо организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления».

А.Б. Каменский  указывает на то, что при рассмотрении истории местного управления в России нужно помнить о том, что «его создание почти никогда не было самоцелью. Проблема местного управления – это в значительной мере его соотношение с центральным управлением. Местная власть учреждалась сверху и в интересах центра, а не территорий». Следовательно, - делает вывод указанный автор, - «история местного управления – это история поисков оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра

Е.М. Ковешников утверждает: исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

Местное (муниципальное) управление имеет дело с частными, местными вопросами, затрагивающими лишь жителей определенной территории, города, села. Само слово «муниципальный», являющееся синонимом слова «местный», латинского происхождения. В Римской империи слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали должностных лиц), а не управлявшегося императорскими чиновниками. В свою очередь слово municipium происходит от двух слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio (принимай) на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению собственными делами.

Периодизация  истории местного самоуправления в России совпадает с важнейшими этапами истории России. Р.С. Цейтлин и С.А. Сергеев выделяют следующие периоды:

1. общинный период  существования местного самоуправления, когда оно выступает в единстве с другими формами управления, в том числе и государственной (до XV вв.);

2. период земского  и губного самоуправления (XVI-XVII вв.);

3. петровско-екатерининский  период (1690-1860-е гг.);

4. земско-думский  период (1860-е гг. – 1917 г.);

5. советский  период (1917-1993 гг.);

6. современный период, характеризующийся началом возрождения местного самоуправления (с 1993 г. по настоящее время)[13].

Перейдем непосредственно  к характеристике каждого из указанных выше этапов становления института местного самоуправления в России, сопоставляя  эту характеристику с историей правовой категории земли.

1. В России  местное самоуправление имеет  свою богатую и многовековую историю, начало которой большинство исследователей относят к VII–VIII вв. В Киевской Руси местное управление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. В этот период продолжает существовать численная или десятичная система управления, которая зародилась в недрах дружинной организации, а затем превратилась в военно-административную систему. Ресурсы для своего существования местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения). Органом местного крестьянского самоуправления в Киевской Руси оставалась территориальная община – вервь. В ее компетенцию входили: земельные переделы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, решение судебных споров, расследование преступлений и исполнение наказаний. Вервь в XI–XII в.в. сочетала в себе элементы соседской и семейной общины. Волость – община – представляла собой конгломерат мелких поселений. В рассматриваемый период государство было заинтересовано в сохранении общинной структуры, которую оно использовало в фискальных, полицейских и административных целях. Община была наделена некоторыми судебными функциями, на нее возлагались обязанности по перераспределению земельных наделов и аккумулированию пустующих и брошенных земель. Феодалы, приобретавшие общинные земли, освобождались от государственного «тягла», податных, судебных и административных обязанностей.

В IX веке земельная  собственность в России складывалась в двух основных формах: княжеских домен и вотчинное землевладение. Пожалование, наследование и купля являлись правовыми основаниями для владения землей. Помимо этого изначально имел место захват пустующих и населенных земель. Позднее отношения по поводу владения землей было частично регламентированы Русской Правдой (1054 г.) Ярослава Мудрого через обозначение сделок недвижимостью - наследование, купля - продажа и порядок обращения по обязательствам.В «Русской Правде» нашла отражение существовавшая собственность на землю, хотя невозможно однозначно решить, идет ли речь об общинном, индивидуальном или коллективном владении.