Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

В 2001г. был принят новый Земельный кодекс РФ. Он определил  земельные правоотношения как отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней. Земельный кодекс РФ исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п.1 ст.1, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс 2001г. является важным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании  земельных отношений. На наш взгляд его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации, ведь прежний Земельный кодекс РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей была отменена еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отныне содержавшие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР в соответствии со ст.5 Федерального закона от 25 октября №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются. Новый Земельный кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.

С введением на территории РФ множественности форм собственности  на землю земельно-правовые отношения  приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.

В зависимости от формы  земельной собственности все  земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной  и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.

В соответствии с действующим  ЗК РФ муниципальные образования  являются субъектами правоотношений государственной собственности на землю.

Наибольшие  полномочия в области земельных  отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (гл. 15 Земельного кодекса). По нашему мнению важным дополнением помимо нового ЗК РФ в регулировании муниципальных земельных правоотношений так же стало принятие Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[42]. После долгих дискуссий, компромиссов и согласований новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была принята. Данный Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года. Этот документ – одна из важнейших составляющих полномасштабной административной реформы, о которой в последнее время так много говорится. Законодатель предусмотрел очень длительный переходный период (до вступления в силу Закона №131-ФЗ) для того, чтобы подготовиться к его реализации.

Проведем краткий  сравнительный анализ старого (1995 г.) и нового (2003 г.) законов об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ. Закон 2003 года по сравнению с Законом 1995 г. значительно  увеличился в объеме. Так, если в  Законе 1995 года было всего 62 статьи, то в новом Законе их 86. Новый закон содержит 12 глав (в старом их было восемь) и более детально описывает нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ.  На основании Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»  муниципальные образования принимают свои уставы и другие правовые акты, касающиеся, в том числе и земельных отношений.

                        Выводы по первой главе:

В средневековой Руси земельная собственность имела несколько форм, которые на протяжении XV – первой половины XVI в. претерпели значительную эволюцию. Наиболее мобильной была приобретенная земля («купля»), которая являлась индивидуальной собственностью владельца и его семьи. Ее вторичное отчуждение не было ограничено условиями, запретами средневековой традиции. Вотчина первоначально свидетельствовала о родовом наследственном характере землевладения. Еще в XV в. она сохраняла отдельные черты родовой собственности. На нее могли претендовать не только прямые наследники, но в случае ее отчуждения, также братья, племянники, дети племянников (т.е. представители трех поколений), за которыми в течение 40 лет сохранялось право на выкуп вотчины.

Весь XX век для  России прошел под знаком постоянного возвращения к земельному вопросу. Получив в наследство от XIX столетия его половинчатое решение, почти все политические силы, действовавшие в стране до начала 30-х годов, предприняли свои попытки его разрешения. Среди наиболее известных — правительственная «столыпинская» аграрная реформа 1906-1911 годов, большевистская политика «военного коммунизма» 1918-1921 гг., «новая экономическая политика» 1921-1927 гг. и, наконец, коллективизация. Последовавшее затем окончательное установление коммунистического режима с введением государственной собственности на землю исключило для хозяйствующих на сельскохозяйственной земле субъектов возможность какого бы то ни было хозяйственного самоопределения и свободы.

На протяжении всех лет советского периода земельный правопорядок постоянно реформировался. В основе реформ земельного строя лежала идея преимуществ крупного социалистического земледелия, создания в сельском хозяйстве крупных, совхозов и колхозов на базе государственной или кооперативной формы собственности на средства производства и праве постоянного (бессрочного) пользования землями сельскохозяйственного назначения. Последующие реформы 1953 г., 1965 г., принятие Продовольственной программы 1982 г. и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дали ожидаемого результата. Нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в Российской Федерации. И они были проведены в последнем десятилетии ХХ века.

В ходе земельной  реформы в Российской Федерации произошли значительные изменения. Была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, проведена реорганизация колхозов и совхозов, осуществлена приватизация более ста миллионов гектаров земель.

Образование системы  местного самоуправления, не входящего непосредственно в государственную систему управления, явилось одной из центральных задач реформы государственной власти в Российской Федерации.

Впервые на конституционном  уровне положение о введении в  России местного самоуправления было установлено в 1991 году путем внесения в ст. 138 Конституции РСФСР соответствующей поправки: раздел Конституции «Местные органы государственной власти» был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации». Указанные конституционные положения явились основой для принятия закона РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», который послужил основным правовым актом, определившим начало формирования институтов местного самоуправления, гарантий его прав, полномочий местных Советов и администраций, в том числе в области земельных отношений. Однако, этот Закон в силу инерционных причин не смог достаточно четко отграничить по признаку правового статуса систему существовавших ранее органов государственного местного управления от новой системы местного внегосударственного самоуправления. Новые органы местного самоуправления продолжали рассматриваться как местные органы государственной власти. Эти недостатки были устранены Конституцией РФ 1993 года (ст. 130, 131, 132), закрепившей ряд принципиальных положений, касающихся статуса местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России.

В юридической  литературе сложилась концепция, отражающая связь юридической ответственности  с правоохранительным отношением. Профессор С.С.Алексеев считает, что «охранительные правоотношения - категория более широкая и емкая, чем категория юридической ответственности. Вместе с тем, важно подчеркнуть, что правовая ответственность существует и реализуется именно в рамках (посредством) охранительных правоотношений».

Охранительное правоотношение, возникшее в результате правонарушения, не следует отождествлять  с юридической ответственностью. Справедливо по этому поводу заметил  О.Э.Лейст, что «какая-то часть правовых отношений, связанных с правонарушением, оказалась за пределами юридической ответственности».

Б.Т.Базылев  придерживался точки зрения, согласно которой юридическая ответственность  развивается и осуществляется в  рамках правоохранительного отношения, выделяя юридическую ответственность в особое охранительное правоотношение.

Понятие правоохранительных отношений! в научный оборот было введено Н.Г.Александровым, показавшим, что эти отношения возникают  между правонарушителем и компетентным органом государства, имеющего целью применение к правонарушителю определенных санкций.

С.С.Алексеев полагает, что юридическая ответственность  характеризует лишь содержание правоохранительных отношений, главным образом, лишь с  точки зрения положения правонарушителя, его обязанностей, возникающих вследствие совершенного правонарушения.

Обязанность правонарушителя  претерпевать меры государственно-правового  принуждения предполагает право  государства применять эти меры, а точнее меры ответственности к  правонарушителю. Право государства  и обязанность правонарушителя неразрывны, поскольку правонарушитель не может сам на себя возложить ответственность - это право и в то же время обязанность государства. Даже в тех случаях, когда преступник является с повинной в правоохранительные органы, ответчик добровольно несет юридическую ответственность, право государства на применение мер ответственности не утрачивает своей силы. Аналогично выглядит ситуация с нарушителем трудовой дисциплины, который, осознав совершенный проступок, добровольно несет дисциплинарную ответственность.

Содержанием правоохранительного  отношения, возникшего в результате правонарушения, будет связь права  государства на применение мер юридической  ответственности и обязанности  правонарушителя претерпевать эти  меры. Таким образом, термины «правоотношение ответственности» и «охранительное правоотношение» тождественны. Это положение в равной степени охватывает все виды юридической ответственности.

Содержание  правоотношения имеет двойственный характер - это своеобразный синтез фактического и юридического. Юридическое содержание правоотношения - возможность определенных действий управомоченного и необходимость определенных действий обязанного лица, а фактическое содержание - сами действия, в которых реализуются права и обязанности сторон.

Вывод о двойственности характера содержания правоотношения имеет существенное значение при  исследовании развития правоотношения. При этом в зависимости от того, в каком состоянии находятся  субъекты правоотношения ответственности - в действии или бездействии, может идти речь о динамике или статике самого правоотношения.

Возвращаясь к  содержанию юридической ответственности  как целостному правовому явлению, следует отметить, что таковым  будет и содержание правоотношения ответственности.

Традиционно состав правоотношения рассматривается как совокупность его элементов: субъекты, права и обязанности субъектов, объект правоотношения.

Субъектный  состав правоотношения ответственности  своеобразен. Одним из его участников всегда является государство, поэтому  отношение юридической ответственности - это властеотношение. Необходимо отметить, что государство в целом, а не отдельный его орган или должностное лицо выступают субъектом материального правоотношения ответственности.

В настоящей  работе речь идет о публичном аспекте юридической ответственности. Подобное ее рассмотрение предполагает обязательное участие государства в правоотношении, возникшем в результате правонарушения. Государство создает или санкционирует правовые нормы и обеспечивает их всеобщее соблюдение и исполнение. Лицо, совершившее правонарушение, вступает в конфликт с существующими правовыми предписаниями, поэтому обязанность правонарушителя претерпевать меры государственно-правового принуждения адресована к государству в целом, как гаранту защиты и поддержания правопорядка в обществе.

Как и любое  другое правоотношение ответственности  имеет свой объект. Им не может быть реальное поведение субъектов, поскольку  поведение определяет не объект (то, на что направлено возникшее правоотношение), а средство воздействия на него. Направление возникшей правовой связи между правонарушителем и государством определяется целью юридической ответственности. Данное правовое отношение возникает по поводу установления объективной истины по делу, восстановления социальной справедливости.

Права и обязанности  субъектов, а также их поведение, направленное на реализацию прав и  обязанностей, составляют содержание правоотношения ответственности.

Высказанное выше позволяет утверждать, что юридическая  ответственность есть развивающееся, динамичное правовое явление. С этих позиций научный интерес и немалое практическое значение имеет разграничение относительно самостоятельных по целям и содержанию стадий (этапов) развития юридической ответственности. Если мы говорим о развитии юридической ответственности, то прежде всего, необходимо определить момент ее возникновения, то есть ту «точку отсчета», которая является началом развития юридической ответственности.

Вопрос о  моменте возникновения юридической  ответственности тесно связан с  проблемой определения основания юридической ответственности. Ранее мы высказали мнение, что фактическим основанием юридической ответственности является правонарушение. По вопросу о моменте возникновения юридической ответственности в правовой науке высказываются различные точки зрения. Так, А.А.Пионтковский полагает,