Административная ответственность иностранных граждан в Российской Федерации

Начальной стадией производства по делу об административном правонарушении признается возбуждение дела в соответствии с положениями гл.28 КоАП РФ. Статья 28.1 КоАП РФ законодательно устанавливает следующие поводы к возбуждению дела об административном правонарушении:

1. непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2. поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3. сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Административное производство по делам о правонарушениях, совершенных иностранными гражданами или лицами без гражданства на территории Российской Федерации наряду с общими правилами имеет ряд особенностей.

Рассмотрим особенности производства по делам об административных правонарушениях иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, возникающие на каждой из его стадий.

Правом по составлению протоколов об административных правонарушениях иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации обладают лица, предусмотренные в ст. 28.3 КоАП РФ. В соответствии с положениями п.1 ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14, в соответствии с п.15 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ - должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.11 - 18.14 КоАП РФ.

Законодательное закрепление перечня должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, на наш взгляд, имеет исключительную важность, поскольку призвано обеспечить эффективность применения административных наказаний и исключить возможность проявления непрофессионализма, и субъективизма при подходе к делу.

Производство по делам об административных правонарушений иностранными гражданами или лицам без гражданства на территории России, как правило, не требует проведения административного расследования, регламентированного положениями ст. 28.1 КоАП РФ. Между тем, административные правонарушения рассматриваемой категории не подпадают и под положения ст. 28.6 КоАП РФ о назначении административного наказания без составления протокола по причине значительности административно-правовых санкций, предусмотренных за совершение данных правонарушений.

Следовательно, дела об административном правонарушении на территории Российской Федерации считаются возбужденными, как правило, либо с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, либо составления протокола об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятельства проступка. Поэтому от того, насколько грамотно и мотивированно он составлен, зависит правильность рассмотрения дела по существу35.

КоАП РФ устанавливаются правила составления протокола об административном правонарушении. Порядок составления протокола четко урегулирован36. Перечень сведений, которые необходимо указывать в протоколе об административном правонарушении, закреплен в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ. Это, во-первых, сведения о дате и месте составления протокола, а также данные должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении. Во-вторых, это сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, данные свидетелей и потерпевших, если таковые имеются. И наконец, сведения об обстоятельствах совершения административного правонарушения (место, время совершения и событие административного правонарушения, статья Кодекса РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело). При этом объяснение правонарушителя - обязательный элемент в структуре административной ответственности. Но он обязателен «не в смысле того, что виновный субъект должен дать объяснения по поводу своих действий, а в том, что у него есть право сказать об этих действиях правду, привести аргументы, которые оправдывают их»37.

Устанавливая данные правила, следует отметить, что законодатель не ограничивается вышеперечисленными требованиями и оставляет данный перечень открытым «…иные сведения, необходимые для разрешения дела». В рассматриваемом нами вопросе к числу иных сведений, необходимых для разрешения дела являются сведения о переводчике.

При переходе к рассмотрению особенностей производства об административных правонарушениях иностранных граждан и лиц без гражданства на стадии рассмотрения дела, необходимо более детально остановиться на компетенции в данном вопросе судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории в соответствии с гл. 23 КоАП РФ.

Исходя из положений ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ, судьи рассматривают дела об административных правонарушениях в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, предусмотренных ст. 18.11 - 18.13 КоАП РФ. Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.8- 18.10,18.15- 18.17, 19.27КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.10, 18.15 - 18.17, ч.1 ст. 19.27 КоАП РФ рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Возникает вопрос, в каких же конкретных случаях дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.10, 18.15 - 18.17, ч.1 ст.19.27 КоАП РФ, рассматриваются органами, уполномоченными на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции самостоятельно, а в каких направляются для рассмотрения в судебную инстанцию.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2006 г.) дает толкование таким образом: «судьи рассматривают также отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других указанных в законе обстоятельств признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей38».

Таким образом, передача дел об административных правонарушениях исследуемой категории, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства на рассмотрение в судебную инстанцию связана с постановкой вопроса о применении к ним такой жесткой меры административного наказания как административное выдворение за пределы Российской Федерации. Но учитывая то, что действующим законодательством данная мера административного наказания установлена в санкциях норм ст. КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, как дополнительная к административному штрафу, возникает вопрос о том, в каких же именно случаях назначение ее законно и обоснованно.

Законодательство на сегодняшний день каких-либо комментарий по данной проблеме не предоставляет. Сотрудники ФМС при направлении таких материалов на рассмотрение судьям опираются на понятие злостности совершенного правонарушения, однако критерии злостности определяются, основываясь на собственном правосознании. Как правило, это повторность правонарушения, либо длительность неисполнения обязанности (например, постановки на миграционный учет), но определение этих условий также не имеет правовой регламентации.

Рассмотрение дела об административном правонарушении - это центральная стадия производства и особо важный блок процессуальных действий, осуществляемых органами административной юрисдикции по выполнению задач производства по делам об административных правонарушениях с целью достижения определенного правового результата - установления объективной истины по материалам дела и принятия соответствующего акта. Именно в процессе рассмотрения дела уполномоченным на то компетентным органом решается вопрос о виновности и возможном привлечении лица к административной ответственности.

Заключительная стадия производства по делам об административных правонарушениях - исполнение постановлений о применении административных наказаний, сущность которого заключается в практической реализации административного наказания, назначенного правонарушителю.

Эта стадия выделяется своей юридической значимостью, поскольку процессуально завершает производство по делу об административном правонарушении. Эффективность производства по делам об административных правонарушениях зависит от успешной реализации стадии исполнения постановлений об административных наказаниях39.

Возможность объективного рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах напрямую зависит от полноты подготовки материалов, собранных сотрудниками ФМС. В свою очередь, в соответствии с п.2 ст. 32.9 КоАП РФ районные суды направляют в органы внутренних дел для исполнения постановления об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства. Такое постановление с отметкой об исполнении административного наказания должно возвращаться органом внутренних дел, ответственным за его исполнение, судье, вынесшему данное постановление.

Каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации имеет свои характерные особенности и связанные с ними проблемные вопросы осуществления. В этой связи приоритетным направлением теоретических научных исследований является изучение и систематизация правоприменительного опыта в данной сфере, разработка предложений по совершенствованию работы органов государственной власти по стабилизации миграционной обстановки в Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Виды административных наказаний, применяемых к иностранными гражданами и лицами без гражданства

Установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения является административное наказание. В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ основными целями применения административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. В этих целях ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательно устанавливает перечень видов административных наказаний, применяемых к лицам, совершившим административное правонарушение. Система административных наказаний строго определена законодателем, и административными наказаниями считаются лишь те меры правового характера, которые законодатель отнёс к таковым. Принято считать, что система административных наказаний отражает взгляд законодателя на роль и место административной ответственности в борьбе с административными правонарушениями. Правовая значимость системы административных наказаний обусловлена, прежде всего, адекватностью ее понимания, как законодателем, так и правоприменителем. Обязательность такого понимания ... означает недопустимость условного подхода к ее определению, поскольку в противном случае таковая лишалась бы какого бы то ни было смысла и правового значения40. В ст. 3.2 КоАП РФ этот перечень составляют девять видов административных наказаний.

За административные правонарушения, совершенными иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, КоАП РФ предусмотрено два вида административных наказаний, а именно: административный штраф и административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Среди данных мер самой распространенной на сегодняшний день является мера административной ответственности в виде административного штрафа.

Как отмечает в своем диссертационном исследовании А.В. Кондаков: «Воздействие на правонарушителя (иностранного гражданина или лица без гражданства) материально, посредством лишения последнего определенной суммы денежных средств является главной особенностью административного штрафа»41. При этом назначение данной меры административной ответственности состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей (иностранных граждан и лиц без гражданства), предупреждать в будущем нежелательные для общества противоправные деяния со стороны наказанных лиц, а также иных граждан и лиц42.