Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

Такое административное наказание  в перспективе будет применяться  достаточно часто. Как упоминалось  выше, права иностранных граждан  в нашей стране могут быть ограничены в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов российских граждан, а также для обеспечения  обороны и безопасности государства. Данный тезис подтверждают принятые в России соответствующие нормативные  правовые акты, например Постановления  Правительства РФ от 11.10.2002 № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» и от 11.10.2002 № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение», Федеральный закон от 31.07.95 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2003), в ст. 21 которого закреплено положение о том, что право на поступление на государственную службу имеют граждане Российской Федерации.

Тем не менее, иностранные  граждане и лица без гражданства  полностью в правах и обязанностях с гражданами России не уравниваются, в связи с чем объем их прав и обязанностей несколько меньше. Непредоставление иностранным гражданам  и лицам без гражданства ряда прав обусловлено тем, что функции  обеспечения безопасности, правопорядка, государственной власти - прерогатива  исключительно граждан нашей  страны. То же самое можно сказать  и об обязанностях иностранных граждан  и лиц без гражданства. Их (обязанности) можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести  те, которые полностью совпадают  с обязанностями граждан России. Вторую группу составляют обязанности, соблюдение которых возложено исключительно  на иностранных граждан и лиц  без гражданства (причем за невыполнение некоторых из них и предусмотрено  выдворение за пределы страны). Обязанностей второй группы немного, и направлены они прежде всего на предупреждение и пресечение неконтролируемых миграционных процессов.

Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований  для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации» (далее - Закон о правовом положении  иностранных граждан). По своей сути депортация ничем не отличается от административного выдворения: и  в том, и в другом случае иностранный  гражданин или лицо без гражданства  высылается из страны. Обе меры применяются  в судебном порядке. Отличие состоит  в том, что административное выдворение - мера административного наказания, а депортация не является таковой (поскольку  данная мера принуждения не закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ) - это мера административного  предупреждения или административного  пресечения, применяемая исключительно  к иностранным гражданам и  лицам без гражданства в случае возникновения оснований, предусмотренных  в статьях 7 и 8 Закона о правовом положении иностранных граждан.

Иностранные граждане и лица без гражданства в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения возложенных  на них обязанностей несут юридическую  ответственность в соответствии с российским законодательством. Так, согласно п. 1 ст. 1.4 КоАП РФ физические лица подлежат административной ответственности  независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места  жительства, отношения к религии, а также других обстоятельств. К  иностранным гражданам и лицам  без гражданства применяются  те же административные наказания и  в дополнение - административное выдворение за пределы Российской Федерации  за предусмотренные КоАП РФ нарушения  режима Государственной границы  РФ (ст. 18.1), режима в пунктах пропуска через Государственную границу  РФ (ст. 18.4), режима пребывания в стране (ст. 18.8), правил привлечения и использования  в Российской Федерации иностранной  рабочей силы (ст. 18.10), иммиграционных правил (ст. 18.11).

В отечественной юридической  литературе вопросу административного  выдворения иностранных граждан  и лиц без гражданства не уделено  должного внимания, в связи с чем  на протяжении ряда лет оставался  дискуссионным вопрос о правовой природе данной меры⁹. Анализируя проблему, необходимо отметить, что это прежде всего административное наказание (п. 7 ст. 3.2 КоАП РФ). А целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Что же такое «административное  выдворение» и каков порядок  его применения? В действующих  международно-правовых актах употребляется  понятие «высылка иностранных граждан» как наиболее общее. Зафиксировано  оно и в Международном пакте  от 16.12.66 «О гражданских и политических правах». В ст. 13 этого документа  отмечается, что иностранец, законно  находящийся на территории какого-либо из участвующих в Пакте государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения  государственной безопасности не требуют  иного, имеет право на предоставление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом или лицами, специально назначенными компетентной властью, и на то, чтобы быть представленным для этой цели перед этой властью  лицом или лицами.

В современном законодательстве ряда зарубежных государств (США, Германии, Франции, Швеции, Финляндии и др.) различные формы удаления из страны пребывания иностранных граждан  и лиц без гражданства, совершивших  различного рода правонарушения, определяются такими терминами: выселение (имеется  в виду переселение в другой регион страны), высылка, выдворение, изгнание, принудительная высылка. Термин «высылка»  использовался в нашей стране до 1917 года. В законодательстве царской  России различались высылка в  административном порядке и высылка  по судебным приговорам. В советской  учебной и научной литературе использовалось понятие «высылка за пределы СССР»¹⁰.

Согласно ст. 3.10 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации  иностранных граждан и лиц  без гражданства заключается  в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан  и лиц через Государственную  границу РФ за пределы страны или  в контролируемом самостоятельном  выезде иностранных граждан и  лиц без гражданства из Российской Федерации. Данное административное наказание  в соответствии с п. 2 ст. 3.3 КоАП РФ может устанавливаться и применяться  в качестве как основного, так  и дополнительного административного  наказания к иностранному гражданину или лицу без гражданства.

Административное выдворение иностранных граждан и лиц  без гражданства не является односложным  актом. Данное наказание назначается  судьей районного суда. Как показывает практика, перед рассмотрением дела и назначением данного наказания  к иностранному гражданину могут  быть применены иные меры обеспечения  производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание и др.). Про административное задержание следует сказать подробнее.

Согласно ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать трех часов. Посягающее на установленный режим Государственной  границы РФ и порядок пребывания на территории нашей страны лицо, в  отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в случае необходимости (для установления личности или выяснения обстоятельств  административного правонарушения) может быть подвергнуто административному  задержанию на срок не больше 48 часов. Согласно ст. 22 Конституции РФ каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей  допускаются только по судебному  решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Ссылаясь на это положение, в 1998 году лицо без гражданства Яхья Дашти Гафур, обратившись с жалобой в Конституционный Суд РФ, отстоял конституционное право на свободу и личную неприкосновенность, и положения части второй ст. 31 Закона СССР от 24.06.81 № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР» были признаны несоответствующими Конституции РФ[7].

В силу ч. 2 ст. 22 Конституции  РФ иностранный гражданин или  лицо без гражданства, пребывающие  на территории страны, в случае выдворения из нее в принудительном порядке  могут быть до судебного решения  подвергнуты задержанию на срок, необходимый  для выдворения, но не свыше 48 часов. Сверх указанного срока лицо может  оставаться задержанным лишь по судебному  решению и лишь при условии, что  без такого задержания решение о  выдворении не может быть исполнено. Такое судебное решение призвано гарантировать лицу защиту не только от произвольного продления срока  задержания, но и от неправомерного задержания как такового, поскольку  суд в любом случае оценивает  законность и обоснованность задержания. Еще одной гарантией соблюдения требований закона при применении административного  выдворения является то обстоятельство, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административное выдворение за пределы России иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении  которого ведется производство по делу, является обязательным (п. 3 ст. 25.1 КоАП РФ).

Постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации  иностранных граждан и лиц  без гражданства исполняются  органами и войсками пограничной  службы (при совершении административных правонарушений, предусмотренных п. 2 ст. 18.1 и п. 2 ст. 18.4 КоАП РФ) и органами внутренних дел (при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, п. 2 ст. 18.10 и ст. 18.11 КоАП РФ).

Такова юридическая природа  административного выдворения за пределы  Российской Федерации иностранных  граждан и лиц без гражданства  и основные направления реализации этого правового института, ориентированного на укрепление правопорядка в стране.

3.2 Контроль федеральных  органов исполнительной власти  за пребыванием и проживанием  иностранных граждан и лиц  без гражданства на территории  Российской Федерации 

Полномочия по контролю за пребыванием и проживанием иностранных  граждан и лиц без гражданства  на территории Российской Федерации, а  также по борьбе с нарушителями режима пребывания иностранных граждан  и лиц без гражданства на территории Российской Федерации переданы силовикам, а именно Федеральной миграционной службе Министерства внутренних дел  РФ¹¹.

Также к этой борьбе могут  привлекаться сотрудники налоговых  инспекций и ФСБ. Раньше с иностранцами «разбирался» департамент консульской  службы Министерства иностранных дел  РФ.

После вступления в силу нового КоАП РФ у Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел  РФ появились определенные рычаги воздействия  на нелегалов. Хотя штрафы, установленные  кодексом, очень низкие, а, учитывая, что работодатели, незаконно привлекающие иностранцев на работу, тем самым  уходят от налогов, ответственность  должна быть более существенной. С  нелегалами необходимо бороться совместно  с МНС и уже сейчас между  Федеральной миграционной службой  Министерства внутренних дел РФ и  МНС РФ налаживается сотрудничество, чтобы вместе выявлять незаконных мигрантов  и лиц, уклоняющихся от налогообложения.

МНС уже имеет опыт проведения различных контрольных мероприятий  и, как «с умом» подойти к проверке, знает. А сложившаяся с иностранцами ситуация очень выгодна умельцам штрафовать (в наличной и безналичной  форме). Тем более что проверять  можно кого угодно и когда угодно, ведь нормативной базы по этому вопросу  еще нет. Если налогоплательщики  «в случае чего» могут подать в  суд, то прибывший «из-за рубежа»  азербайджанец вряд ли будет это  делать. Так что положительные  результаты работы обеспечены в любом  случае.

Все иностранцы и работодатели должны надлежащим образом оформлять  свои отношения, получить разрешения и  легализовать свой статус. Если этого  не сделано, то налицо нарушение, влекущее наложение определенных санкций.

Если это невозможно сделать, потому что уже исчерпана квота  или работодатель не смог убедить  чиновника в том, что ему действительно  нужен данный иностранный работник, то это не является основанием, освобождающим  от ответственности, и такая ответственность  наступает по ст.ст. 18.9 и 18.10 КоАП РФ.

Статья 18.9 КоАП РФ предусматривает  административную ответственность  за нарушение должностным лицом  организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином  Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц  без гражданства в Российской Федерации

Объектом правонарушения является режим пребывания в РФ иностранных  граждан или лиц без гражданства.

Российские принимающие  организации обеспечивают своевременное  разъяснение иностранным гражданам  их прав и обязанностей, определенных российским законодательством, регламентирующим режим пребывания в РФ иностранных  граждан или лиц без гражданства, точное выполнение установленных правовых норм в отношениях с иностранными гражданами и лицами без гражданства, ведут соответствующий учет иностранных  граждан и лиц без гражданства, а также несут ответственность  за своевременное оформление документов на право пребывания их в РФ, передвижения по территории страны и на выезд  из РФ по истечении определенного  им срока пребывания.

Российские граждане, пригласившие иностранных граждан и лиц  без гражданства в РФ по частным  делам и предоставившие им жилую  площадь, обязаны принимать меры к своевременной регистрации  заграничных паспортов и заменяющих их документов этих лиц и содействовать  им в выезде из РФ по истечении определенного  им срока пребывания.

Предоставление российскими  лицами иностранным гражданам и  лицам без гражданства жилища, транспортных средств либо оказание им иных услуг не допускается в  тех случаях, когда это заведомо влечет нарушение действующего порядка  пребывания в РФ иностранных граждан  и лиц без гражданства, а также  правил транзитного проезда указанных  лиц по российской территории.

Объективную сторону правонарушения образуют указанные ниже противоправные деяния:

· нарушение должностными лицами порядка регистрации иностранных  лиц и лиц без гражданства, оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места жительства в  РФ и выезда за ее пределы (ч.1 данной статьи);