Государственная служба

Основополагающим является ФЗ «О системе государственной службы». В соответствии с ним должны быть приняты федеральные законы о каждом виде службы. На уровне субъектов федерации также принимаются законы о государственной гражданской службе субъектов федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга").

Правовой статус военнослужащих и прохождение военной службе по прежнему регулируется Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» и Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе».

Если говорить о законодательном регулировании государственной службы, которая может быть отнесена к правоохранительной, то правовой статус государственных служащих и прохождение ими государственной службы предусмотрены: Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991г. «О милиции».

Применительно ко всем видам службы многие вопросы, либо по прямому указанию федеральных законом либо впорядка исполнительно-распорядительной деятельности регулируются указами Президента РФ, нормативными актами государственных органов.

Необходимо обратить внимание, что в ч.4. ст. 2 ФЗ «О системе» закреплено разграничение полномочий Российской Федерации и субъекта Российской Федерации как по вопросам правового регулирование, так и по вопросам организации федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта федерации.

Кроме того, сохраняя традиции советского права нормы трудового законодательства также распространяют свое действие на отдельные государственно – служебные отношения.

§ 5. Применение норм трудового права к регулированию отношений по поводу государственной службы

До настоящего времени в учебной литературе по административному праву институт государственной службы признается комплексным правовым институтом, однако в научной среде эта тема является предметом диспутов. Существуют статутная и договорная теории государственной службы. Часть ученых считает государственную службу разновидностью служебной деятельности, которая в свою очередь является одним из видов наемного труда, а значит, труд государственных служащих регулируется законодательством о труде с особенностями, установленными федеральными законами о государственной службе.  Однако необходимо отметить, что в отношении каждого вида государственной службы действуют свои правила соотношение трудового и административного законодательства. Для государственной гражданской службы это ст. 11 ТК РФ и ст. 73 ФЗ «О гражданской службе», согласно которым трудовое законодательство применяется только в случае неурегулирования правоотношений в административном законодательстве о государственной службе. Согласно той же ст. 11 ТК РФ трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы.

Специальной нормы о применении трудового законодательства к государственной службе, не входящей ни в военную, ни в гражданскую службу нет, в связи с чем, законы регулирующие прохождение этой службы рассматриваются как специальные к ТК РФ.

§ 6. Модели государственной гражданской службы

Критерии, по которым выделяются модели государственной службы, могут быть различны:

• функции государственной службы (ее социальная направленность),
• структура (какие должности и в каких организациях),
• порядок прохождения (условия поступления, присвоения квалификационных разрядов, основания прекращения).

Модель государственной службы, ранее закрепленную в ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», можно было описать как «организационно – должностную», поскольку государственной службой признавалась деятельность только в государственных органах и на должностях государственной службы.

С принятием ФЗ «О системе государственной службы» можно говорить о частичном нормативном закреплении функционально-должностной модели государственной службы в России, когда государственной службой является исполнение определенных государственных функций, причем независимо от того, закреплены они в компетенции государственного органа или иной государственной организации. Главное, чтобы должность в государственной организации признавалась должностью государственной службы.

В зависимости от порядка поступления и прохождения государственной службы предлагают выделять модель, основанную на «концепции карьеры» - гражданин, однажды поступивший на государственную службу, на протяжении всей своей служебной деятельности продвигается по «служебной лестнице», и занять высокую должность государственной службы, минуя этот порядок, практически нельзя. А другая модель основана на «системе заслуг» - подбор и продвижение по государственной службе зависят в первую очередь от профессиональных и деловых качеств, а не от стажа государственной службы.

§ 7. Принципы государственной службы

В ст. 3 ФЗ «О системе» закреплены основные принципы системы государственной службы. Реализация этих принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, в которых могут быть предусмотрены также другие принципы, учитывающие особенности вида службы.

Помимо конституционных принципов, необходимо отметить и принципы, характерные исключительно для данного вида деятельности:

• равный доступ граждан к государственной службе;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Применительно к государственной гражданской службе ст. 4 ФЗ «О государственной службе» дополнительно устанавливает принцип стабильности гражданской службы и уточняет принципы, перечисленные в ФЗ «О системе»: единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Для иных видов службы дополнительных принципов пока не установлено.

§ 8. Должность в государственных органах: понятие, правовое содержание, виды

В государственных органах могут учреждаться государственные должности, должности государственной службы и должности, в соответствии с которыми осуществляется деятельность, регулируемая только нормами ТК РФ.

Определения должности государственной службы в законодательстве нет, но в доктрине она характеризуется как система обязанностей и прав лица, предусмотренных правовым актом в установленном законом порядке в целях исполнения части функций государства, закрепленных в компетенции государственного органа или государственной организации и финансируемых из государственного бюджета.

Виды должностей подразделяются по видам службы.

Согласно ФЗ «О системе» в рамках каждого вида государственной службы должности должны распределяться по группам и категориям. Однако, в настоящее время группы и категории введены только для государственной гражданской службы (ст. 9 ФЗ «О государственной гражданской службе»)

Категории должностей гражданской службы выделяются по их целевому назначению, по наличию или отсутствию условия срочности служебного контракта, а также по предъявляемым к кандидатам на должность квалификационным требованиям.

Группы должностей государственной гражданской службы вводятся для установления размеров денежного содержания, а также для соотношения с классными чинами.

Для военной службы и службы, подпадающей под определение «правоохранительной», действуют свои классификации должностей. Например, в государственных органах, где осуществляется военная и «правоохранительная» служба, выделяют должности рядового и начальствующего состава, в рамках должностей начальствующего состава – должности высшего, старшего, младшего офицерских составов.

Что касается учреждения должностей государственной службы, в ст. 8 ФЗ «О системе» закреплено положение о том, что должности государственной службы учреждаются «федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации». Однако все должности государственной службы должны учреждаться в соответствии с типовыми перечнями, которые, в свою очередь, утверждаются Указами Президента РФ. И лишь реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (ч.3 ст. 9 ФЗ «О системе»). Важно отметить, что данный закон допускает в одном федеральном государственном органе одновременное учреждение должностей всех видов службы.

§ 9. Соотношение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы»

Ни в ФЗ «О системе», ни в других федеральных законах не закреплено определения государственной должности. Однако в ст. 1 ФЗ «О системе» уточняется, что они учреждаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, а также учреждаются либо Конституцией Российской Федерации, федеральными законами либо конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня власти. Признаком государственной должности в отечественной доктрине считается вынесение решений от имени Российской Федерации (например, таким полномочием обладают судьи, Генеральный прокурор РФ, Председатель и аудиторы счетной палаты и др.)

Поскольку ни в Конституции РФ, ни в других федеральных законах прямо не указывается, когда конкретная должность является государственной должностью РФ, то Указом Президента РФ от 11 января 1995г. № 32 был утвержден Сводный перечень государственных должностей, однако это не значит, что он является исчерпывающим.

§ 10. Статус государственного гражданского служащего, его структура и элементы

В современных работах при характеристике правового статуса государственного служащего анализируются различные его элементы 12. Нужно отметить, что бесспорным является включение в структуру правового статуса государственных служащих прав и обязанностей. Начиная с 70-х годов прошлого века, многими учеными-административистами в качестве необходимого элемента правового статуса государственного служащего была признана ответственность. В дальнейшем в работах стали появляться обоснования о включении в число элементов правового статуса: гарантий прав государственного служащего, задач и функций государственного служащего и т.п.

Не меньший разброс по этому вопросу представлен и в законодательстве. Если в ранее действовавшей главе 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» были перечислены права, обязанности, ограничения, поощрения, ответственность, гарантии, в т.ч. денежное содержание, отпуск, пенсионное обеспечение, то в пункте 4 ст. 10 ФЗ «О системе» закреплено «правовое положение (статус) … в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров…». Можно сказать, что указанная норма выделяет некоторые ранее не рассматриваемые наукой «самостоятельные» элементы правового статуса государственного служащего. В настоящее время законы регулирующие каждый вид службы содержит свой перечень элементов правового статуса.

При установлении структуры правового статуса гражданских служащих положения главы 3 ФЗ «О гражданской службе» закрепляют практически те же элементы, что перечислены в ч. 4 ст. 10 ФЗ «О системе», с добавлением статей о сведениях о доходах и об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В целях определения системы источников правового статуса государственного служащего можно выделять виды правовых статусов государственных служащих:

• общий – одинаков для государственных служащих всех видов службы, элементы которого закреплены в ФЗ «О системе»,
• специальный (в зависимости либо от вида службы либо от категории должности либо от группы должности либо от государственного органа в котором осуществляется государственная служба),
• индивидуальный (конкретизируется должностным регламентом исполнении конкретной должности государственной службы).

 § 11. Должностной регламент государственного гражданского служащего

Должностной регламент конкретизирует индивидуальный правовой статус гражданского служащего, то есть его права и обязанности по исполнению конкретной должности гражданской службы. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой. До принятия ФЗ «О гражданской службе» индивидуальный правовой статус государственных служащих независимо от вида службы устанавливался должностной инструкцией, однако концепция вышеназванного закона предполагает введение самостоятельного категориального аппарата отличного от трудового законодательства.

Обязательные требования к содержанию должностного регламента установлены в ч.2 ст. 47 ФЗ «О государственной гражданской службе».

§ 12. Права, обязанности, запреты и ограничения государственного служащего

В литературе предложено должностными обязанностями гражданских государственных служащих считать совокупность определенных в установленном законе порядке необходимых действий, которые должен совершать гражданский служащий для обеспечения исполнения замещаемой им должности государственной гражданской службы в целях реализации закрепленных в соответствии с Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами компетенции государственного органа. 13

Перечень основных обязанностей гражданских служащих закреплен в ч. 1 ст. 15 ФЗ «О гражданской службе», который частично заимствован из ст. 10 ФЗ «Об основах», а частично пересекается с ограничениями, предусмотренными ст. 16 ФЗ «О гражданской службе». Согласно ч. 2 ст. 15 ФЗ «О гражданской службе» для гражданских служащих (в отличие от служащих других видов службы) предусмотрена обязанность отказаться от исполнения неправомерного поручения, даже если он получил письменное подтверждение в исполнении поручения. В п. 4 ст. 14 ФЗ «Об основах» содержалась прямо противоположная норма. Особое затруднение вызывает толкование термина «неправомерное поручение».