Действие правовых актов управления

7. Место акта в иерархии актов управления.

Любой правовой акт занимает определенное место в иерархии правовых актов органов исполнительной власти. Юридическая сила таких актов сопоставима с местом органа государственной власти в системе органов исполнительной власти, т.е. акт вышестоящего органа имеет большую юридическую силу.

8. Процедура принятия.

Как было отмечено выше, реализация управленческого процесса подразумевает исполнение ряда процедур, в том числе, процессуального характера. Вполне очевидно, что такие процедуры не могут быть установлены спонтанно и произвольно. Это делает процесс управления непрозрачным, уменьшает легитимность принимаемых решений. Особое внимание, поэтому,  уделяется административному акту как регулятору таких процедур, в частности, процедур подготовки, возможного общественного обсуждения проекта акта, визирования, согласования, подписания, регистрации и  опубликования. Здесь ярко проявляется процессуальная функция акта управления.

По сравнению с законами, процедура принятия подзаконных правовых актов значительна упрощена, в связи с чем роль данных актов проявляется именно в конкретизации, развитии отношений, являющихся предметом законов. Для правового регулирования особо важных вопросов, правоотношений, еще не урегулированных законодательством,  необходима форма НПА в виде закона, имеющая большую легитимность.

Процедура принятия будет  подробнее описана в соответствующем  разделе работы.

1.3. Соотношение закона и подзаконного акта.

Рассмотренные выше признаки являются неотъемлемой частью понятийного аппарата правового акта управления. Но вместе с тем, совокупность данных критериев наполняет смыслом другое понятие – «соотношение правовых актов»,  его разновидностей – «соотношение закона и подзаконного акта», «соотношение правового акта управления и нормативного правового акта».  Именно сочетание данных признаков у разных правовых актов в отдельности при их взаимном сравнении определяет качественную степень зависимости актов  друг от друга, определяет характер связи между ними.

Соотношение правовых актов  в их большом многообразии было предметом  исследования многих ученых. Так, А.С. Пиголкин, изучая проблему соотношения закона и подзаконных актов, пришел к выводу, что связи между актами закладываются еще на стадии подготовки проекта правового акта[9]. А Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили понятие соотношения правовых актов определять через следующие характеристики изучаемых актов: положения конкретного правового акта в правовой системе;  отражения в нем объема полномочий соответствующего субъекта права; соподчиненности по юридической силе; целевой и функциональной связи между актами; адекватная мера правового регулирования[10]. Как можно заметить, многие  предложенные критерии являются основой понятия о правовом акте управления и были рассмотрены нами выше.

Подход к изучению соотношения закона и подзаконного акта с подведением под этот метод  нормативной базы был предложен  в своей монографии С.А.Ивановым[11]. Он предложил в качестве основы этого понятия  рассматривать следующие три критерия:

1. Определение степени зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона, т.е. точное определение местоположения правового акта в иерархии правовой системы. Данный критерий позволяет определить степень зависимости подзаконного акта от закона, распределить акты в иерархии по юридической силе.
2. Определение основания принятия подзаконного акта. Очень важно определить причины принятия подзаконных правовых актов.  Так, новый закон принимается для регулирования новых общественных отношений, либо их изменений, подзаконный нормативный акт – в целях детализации и конкретизации установлений, предписанных законом.
3. Установление связи закона с подзаконным актом управления предполагает выяснение предмета регулирования того или иного акта.

Нормативное закрепление  соотношения закона и подзаконного правового акта осуществляется с  помощью различных общепринятых формулировок. Так, формулы – «на  основании», «во исполнение», «в целях  приведения» – указывают на основание  принятие правового акта, указывают на то, что принимаемый правовой акт меньшей юридической силы, служит для детализации норм права. Индивидуальное указание в законе на необходимость принятия подзаконного акта по некоторым вопросам, а также определение органа, полномочного принять такой акт, характеризует третий описанный выше признак.

Рассмотренные выше критерии хотя и применяются при определении соотношения закона и нормативного правового акта, считаю, что их с успехом можно применить к изучению соотношения подзаконных актов вообще, нормативных и ненормативных, в частности, так как многие ведомственные акты принимаются во исполнение постановлений правительства, имеющих большую юридическую силу, а индивидуальные правовые акты – на основании законов и нормативных подзаконных актов.

Глава 2. ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ.

В начале работы было дано общее определение правовому  акту управления как родовому понятию. Между тем обогащение, дополнение этого определения другими видовыми признаками придает правовым актам дополнительную функциональность, обозначает конкретную применяемость в установлении или регулировании тех или иных правоотношений. Правовая система Российской Федерации насыщена различными видами правовых актов. В зависимости от основания деления всех правовых актов на виды существуют различные классификации. Рассмотрим наиболее распространенные.

1. В зависимости от юридических свойств правовые акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные. На мой взгляд, данная классификация является наиболее значимой при определении понятия правового акта управления. Попытки дать законодательное закрепление понятию нормативному правовому акту не увенчались успехом, законопроект «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» так и остался проектом. Но есть и  официальное определение  от государственного органа -  Верховного Суда РФ: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[12].  Можно долго давать оценку приведенному определению в соотношении с теми признаками акта управления, которые рассмотрены нами, но и невооруженным взглядом видна та отличительная черта нормативного акта, что отличает его от ненормативного – его нормативность, т.е. содержание в нем норм права, правил поведения. В отличие от индивидуальных актов, направленных на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, а также служащих юридическими фактами, нормы права распространяются на неопределенный круг лиц и действуют неограниченное время. Неопределенность лиц вовсе не означает, что нормы права не имеют адресата. Правила поведения распространяются на тех субъектов, чьи отношения являются предметом регулирования данного правового акта, однако они в нем не индивидуализированы. В этом еще одно отличие от индивидуальных актов, в котором субъектом является конкретное лицо. Индивидуальный акт заканчивает свое действие после прекращения тех отношений, которые он регулирует, либо сразу после установления какого-либо факта. Нормы права же, установленные в НПА, рассчитаны на неоднократное применение, т.е. пока существуют отношения, нуждающиеся в регуляции. Примером НПА, кроме законов, являются многие виды актов правовой системы РФ, содержащие нормы права – нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правила, инструкции и т.д. Индивидуальными актами могут быть ненормативные указы Президента, например, о назначении на должность министра, распоряжения правительства, приказ министерства о награждении кого-либо ведомственной наградой. Наряду с этими видами актов существуют такие, которые содержат предписания нормативного и индивидуального, управленческого характера. Так, например, постановление губернатора субъекта РФ помимо нормативных правил может содержать обязывание должностного лица опубликовать этот акт в средствах массовой информации. Указанные выше характеристики актов управления, а также те, которые еще будут рассмотрены, присущи и правовым актам органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
2. Классификация по порядку принятия предполагает деление актов на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты принимаются коллегиальным органом власти, обычно на совместном заседании руководителей его структурных подразделений. Таковым является постановление Правительства РФ, либо правоприменительный индивидуальный акт, принимаемый решением комиссии при органе власти. Единоличный акт принимает руководитель органа, издающего акт. Характерным примером единоличного акта является приказ.
3. По сроку действия правовые акты делятся на бессрочные, срочные и временные. Бессрочные акты управления действуют неопределенно долгое время, пока существуют регулируемые правоотношения. Основанием для отмены такого акта, либо его изменения служит новый акт, изменяющий или отменяющий предыдущий. Примерами таких актов могут служить различные нормативно-правовые акты, принятые в различных формах, которые регулируют общественные отношения устойчивого характера. В срочных актах управления устанавливается срок  их действия, при истечении которого они утрачивает силу. Таким может быть акт о введении пошлин на какой-либо товар, установленных на определенное время. Временным актом называется акт, который регулирует общественные отношения вполне определенное соизмеримое, но неограниченное время до принятия постоянных норм. Обычно, в названии такого акта указывается на его временный характер.
4. По территории действия акты управления подразделяются на акты федерального действия, т.е. действующие на всей территории Российской Федерации (указы президента, постановления правительства, ведомственные акты), на акты регионального действия, как пример – постановление губернатора Приморского края; межрегионального действия – акты, выражающие совместные решения глав регионов; местного действия  - распространяют свое действие на муниципальное образование. Таким актом является устав МО.
5. По сфере действия правовые акты классифицируются на акты:

          - общего действия – принимаются органами власти общей компетенции по самым важным вопросам гос.управления. Таким актами являются постановления Правительства РФ, постановления и распоряжения глав субъектов РФ  и др. В данных актах заложены основы регулирования общественных отношений, требующих более детального регулирования, например в актах отраслевого действия.

         - отраслевого  действия  - соответственно своему  названию данные акты регулируют  отношения сугубо в конкретной  отрасли государственного управления. Данные акты принимаются по вопросам своей компетенции федеральными министерствами, агентствами, службами. Отраслевым актом является, например, приказ Министерства образования России  об утверждении образовательных стандартов.

        - внутриведомственного  действия – акты, действующие в пределах одного ведомства, обязательные для служащих всех предприятий, входящих в состав этого ведомства.

        - межотраслевого  действия – данные акты принимаются  несколькими органами власти  после согласования по вопросам, касающихся нескольких отраслей.  Эти акты принимаются при регулировании общественных отношений, в которых принимают участие несколько органов власти. Таким актом может быть совместный приказ нескольких министерств.

     -  локального действия  - данные акты несут в себе организационные предписания  для конкретного учреждения, предприятия, аппарата управления. Локальные акты управления регламентируют служебную деятельность сотрудников данных учреждений по таким важнейшим вопросам как охрана труда, медицинские осмотры сотрудников, пожарная безопасность и др. Таким локальным нормативным актом является инструкция по охране труда, утверждаемая приказом руководителя учреждения. Правоприменительным локальным актом может служить приказ руководителя о применении дисциплинарного взыскания к служащему, об увольнении или, напротив, приеме на работу.

6. По правовому содержанию акты управления делятся на обязывающие – акты, в которых содержится обязательное предписание для субъекта выполнить какое-либо действие. Это все распоряжения оперативного управления, приказы о возложении на  должностное лицо определенных обязанностей; на запрещающие – смыслом содержания в данных актах является запрещение на совершение определенных действий. Характерным запрещающим актом может служить  решение контролирующего органа о запрете  эксплуатации здания вследствие нарушения правил пожарной безопасности. Управомочивающие акты наделяют субъекта определенными правами, в результате которых субъект может осуществлять определенные действия, либо приобретать имущественные и иные права. Как уже говорилось, примером такого акта может быть распоряжение мэра о выделении земельного участка, или например разрешение на покупку оружия. Разрешение на проведение митинга – еще один пример управомочивающего акта.
7. По форме выражения правовые акты управления классифицируются на словесные и конклюдентные. Словесная форма в свою очередь делится на устную форму – устные приказы и распоряжения, и, письменную – основная форма правотворчества и управления. Устная форма управления имеет более оперативный характер. Конклюдентный акт – это действия, выражающие волю уполномоченного лица, имеющие характерные признаки, по которым можно установить его настоящие намерения. Классическим примером конклюдентного акта является жест регулировщика при регулировании дорожного движения. Конклюдентной формой выражения воли являются также общеобязательные знаки и таблички.

  Помимо приведенной общепринятой классификации правовых актов можно отдельно упомянуть о формах принятия подзаконных правовых актов. Под формой принятия понимается единство его признаков – наименование, структура и содержание. В настоящее время принимается большое число ведомственных правовых актов, однако отсутствует единственный подход к целесообразности использования той или иной формы в правотворческой деятельности. Итак, в настоящее время органами власти используются следующие формы актов:

Указ президента РФ – подзаконный правовой акт Президента РФ,  принимаемый по вопросам в пределах его компетенции. Носит нормативный и ненормативный характер. Имеет высшую юридическую силу после Конституции, федеральных законов.

Постановление – подзаконный акт управленческого характера, принимаемый коллегиальным органом в коллегиальном порядке. Постановление – основная форма правотворчества Правительства РФ, глав субъектов РФ, судов, прокуроров. Доля постановлений в правотворчестве органов исполнительной власти невелика ввиду их единоначального управления.

Правила – подзаконный нормативный правовой акт, детально устанавливающий порядок осуществления каких-либо действий в сфере регулируемой области управления. Правила более часто используется именно ведомственными органами управления вследствие их прямой компетенции в управляемой сфере. 

Инструкция – правовой акт, принимаемый для разъяснения и определения порядка применения другого правового акта, часто закона, исполнительными органами власти.

Положение – правовой акт, закрепляющий правовой статус органа власти, организации, учреждения. В нем закрепляются цели и задачи функционирования органа, его компетенция, права и обязанности.

Приказ – правовой акт, принимаемый уполномоченным лицом в порядке единоначалия для организации дисциплинарного и организационного управления по отношению к подчиненным. Приказ больше относится к внутренним документам органа, локальным. Однако часто приказ регулирует отношения субъектов, не входящих в структуру органа, издавшего приказ.

Распоряжение – индивидуальный правоприменительный правовой акт, принятый по общим вопросам управления. Применяется многими органами, в т.ч. и Президентом РФ.

Помимо указанных актов, свою правовую структуру имеет система правовых актов органов местного самоуправления, законодательно установленную Федеральным законом[13]. Так, основным правовым актом муниципального образования является устав, являющийся учредительным документом по многим вопросам организации местного самоуправления. Также устав предусматривает систему правовых актов глав муниципального образования, местной администрации и иных должностных органов и лиц. Так, основными правовыми актами в системе органов местного самоуправления являются постановления и распоряжения должностных лиц по вопросам местного и иного значения в пределах своей компетенции. Лица, по своей компетенции имеющие право принимать акты ненормативного  характера, издают их в форме распоряжений и приказов. Правовые акты, являющиеся результатом прямого волеизъявления граждан принимаются в виде решений. Такая же форма предусмотрена и для актов представительного органа муниципального образования.