Нормативно-правовые акты и их систематизация

Правотворчество -- это деятельность рациональная, на-правленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, поли-тического, социального, экологического характера и т. п.

Субъектами правотворчества являются государственные органы, наделенные соответствующей компетенцией (правом на издание нормативных актов), органы местного самоуправ-ления, а также народ при принятии законов путем референ-дума.

Правотворческая деятельность осуществляется в соответ-ствии с процедурой, установленной нормативными актами (Конституцией, регламентом, уставом и т. д.). Задачей право-творчества является совершенствование законодательства для достижения целей, которые ставит перед собой законодатель.

Правотворчество заключается в  издании новых норматив-ных актов, отмене или совершенствовании старых путем вне-сения изменений и дополнений. [10, с. 12]

Законодатель должен получить следующие  виды информа-ции: о состоянии действующего наличного законодательства в соответствующей сфере общественной жизни; о практике реализации и применения указанного законодательства; о ре-альных результатах (положительных и отрицательных) дейст-вия указанного законодательства и его применения; о состоя-нии соответствующей сферы общественных отношений, под-лежащих регулированию; о тенденциях их развития и т. д.; о правосознании общества, его оценках действующего законо-дательства и ожиданиях, желаниях общества относительно нового законодательства и, наконец, научную информацию -- оценку наукой действующего законодательства и ее предло-жения относительно его совершенствования.

Таким образом, в информационной модели правотворче-ства можно выделить следующие стадии: сбор необходимой информации, оценка указанной информации и определение целей регулирования, выработка альтернативных вариантов законодательного решения, выбор одного из альтернативных вариантов и его оформление в виде нормативного акта.

Процесс правотворчества протекает  в рамках процедуры, установленной  соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель правотворчества предполагает следующие стадии: законодательной  иници-ативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, приня-тия и опубликования.

Круг субъектов, обладающих правом официальной зако-нодательной инициативы, определен Конституцией РФ: Пре-зидент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депу-таты, Правительство РФ, верховные судебные инстанции, представительные органы и правительства субъектов федера-ции. Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях определяются их конституция-ми и уставами.

Следует особо выделить народную официальную  законо-дательную инициативу. Так, по Уставу Свердловской области (ст. 66) право такой инициативы предоставлено гражданам об-ласти в количестве не менее десяти тысяч. [10, с. 13]

Субъект, вступающий с предложением о принятии зако-на, обычно предлагает готовый законопроект. Если же ини-циатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к ее разработке.

Стадия обсуждения законопроекта  наиболее ответствен-ная, во многом определяющая содержание будущего закона. Она проходит несколько чтений (обсуждений). На первом чтении заслушиваются доклад лица, внесшего законопроект, содоклад соответствующего комитета представительного ор-гана, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или от-вергается или одобряется в целом и направляется на доработ-ку в комитеты представительного органа. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принима-ется решение поставить его на голосование или направить на третье чтение.

Закон принимается путем голосования  депутатов соответствующего законодательного органа. Феде-ральные законы принимаются простым большинством голо-сов, а конституционные законы -- не менее чем 2/з от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем в течение пяти дней законы передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен простым боль-шинством, а конституционный закон -- для членов Совета Фе-дерации. При отклонении закона Советом Федерации созда-ется согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов.

Принятый закон в пятидневный  срок направляется Пре-зиденту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его или отклоняет. В последнем случае Федераль-ное Собрание квалифицированным большинством голосов в 2/3 может преодолеть вето Президента, и тогда Президент РФ обязан его подписать. Днем принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона РФ счита-ется день одобрения его Советом Федерации. Порядок при-нятия законов субъектов федерации определяется их консти-туциями или уставами и регламентами.

Опубликование законов и иных нормативных  актов. Публи-кация (обнародование) нормативных актов -- необходимое условие эффективного функционирования права, ибо без до-ведения информации о нормах права до их адресатов невоз-можно правовое регулирование. [10, с. 15]

Официальная публикация является и  формальным усло-вием для определения начала действия нормативных актов, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно Конституции РФ (ст. 15) неопубликованные законы не применяются. Как отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан. За-коны, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ пуб-ликуются в Собрании законодательства Российской Федера-ции, которое периодически выпускается отдельными книга-ми, а также в газете «Российские вести».

Каждый акт, помещенный в Собрание законодательства, занимает свою позицию  в этом собрании и обозначается но-мером статьи.

2.2. Механизм реализации  нормативно-правовых актов

Такой механизм представляет собой  «комплекс взаимосвязанных мер  материально-технического, организационно-управленческого  и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих  своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при  которых граждане, их объединения  и организации согласуют свои действия с требованиями закона».

Существуют группы мер не правового  и специально-юридического характера. Соотношения между ними зависит  от целей, преследуемых законов и  содержания регулируемых отношений.

Так, к примеру, реализация законов  в области хозяйственных отношений: о банках и банковской деятельности, о биржах и биржевой торговле, об аренде, о собственности и др., - требует, прежде всего, материальных, финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной предприимчивости субъектов, адекватной рыночным отношениям экономической и социально-правовой среды и др. [7, с. 56]

Меры по обеспечению реализации законов, как на составной части  всего механизма. К мерам неправового  характера принято относить материально-техническое, организационное и идеологическое обеспечение.

1.Материально-техническое обеспечение  - это многообразная практическая  деятельность государственных органов  и должностных лиц по созданию  материальной базы для действия  закона. Как, показывает практика, материальные предпосылки действия  закона отсутствуют в 2-х случаях:

1. Когда закон не содержит  указания на источник материальной  оснащенности действия адресата  закона.

Это говорит о том, что в обществе нет необходимых ресурсов для  утверждения законодательных новаций.

2. Когда государственные структуры  явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона.

2.Организационное обеспечение  -это исполнение закона, представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деятельность государственных структур, включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.

Качество закона равно как и его эффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо  зависит от авторитета издавшего  его органа. Существующая законотворческая практика привела к появлению  законов, активность действия которых  близка к нулевой отметке, а это, в свою очередь, вызывает чувство  необязательности исполнения законов. Кроме того, законы нередко "подправляются" нормативными актами органов управления, что не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным органам. [7, с. 57]

3. Существенное значение среди  мер не правового характера  имеет идеологическое обеспечение  реализации закона.

Это научное обоснование необходимости  правового регулирования данных отношений, своевременности такого регулирования, прогнозирование социальных последствий действия принятого  закона, исследование среды его действия и др.

Говоря о назначении мер неправового  характера, нельзя пренебрегать юридическими механизмами обеспечения реализации закона.

Не способствует повышению эффективности  действующего законодательства пренебрежительное  отношение правотворческих органов  к элементарным правилам юридической  техники. Так, в декабре 1991 года был  принят пакет законодательных актов, регулирующих налоговые правоотношения.

Законодатель счел необходимым  ввести их в действие с 1 января 1992 года, однако, они были опубликованы лишь в марте 1992 года. Это привело к  многочисленным коллизиям между  налогоплатильщиками и налоговыми службами.

Главным недостатком существующей правовой практики является, то, что  зачастую конкретизирующие нормативные  акты "запаздывают", позволяя тем  самим бездействовать закону, либо давая почву для его неверного  толкования.

Думается, что есть способы решения  этой проблемы.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов в действие сразу же после его принятия, что, на мой взгляд, абсолютно неприемлимо для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение этой проблемы способствует "внедрению в правовую систему  требования непосредственного действия предписаний закона. Недопустимость отказа в осуществлении предписаний  ссылкой на отсутствие конкретизирующих положений".[7, с. 57]

Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения  исполнения законов. Это средства индивидуальной правовой регуляции, которые включают акты распорядительного и правоприменительного характера.

К актам распорядительного характера  можно отнести ненормативные  предписания высших органов государственной  власти и управления. Это, так называемая, директива госорганам и их должностным  лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и  организациями.

Особое внимание среди распределительных  актов занимают президентские указы, юридическая весомость которых  определяется правовым положением Президента страны. Но следует сказать, что указы  отличаются чрезмерной общностью и  требуют дальнейшей конкретизации.

Так, например, Указ Президента РФ "0 некоторых изменениях в налогообложении  и во взаимоотношениях бюджетов различных  уровней" от 22 декабря I993 года вносит существенные изменения в налоговую  систему РФ, вводя новый режим  налогообложения банков и страховых  организаций, а так же ряд новых  налогов. В соответствии с П.35 Указа  он вступил в силу с 1 января 1994 года в части изменения порядка  налогообложения. Государственной  налоговой службе было поручено разработать  инструкции о порядке применения Указа Президента, следовательно порядок действия этого акта пока еще неясен.

Анализ законодательной и юридической  практики показывает, что наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь имеются  элементы:

- институционального характера  (нормы процессуального и исправительно-трудового  права).

- объектно-субъектного характера  (органы предварительного расследования,  судебного разбирательства, статус  участников уголовного процесса).

- виды процессуальных действий, допускаемых законом.

- действия по соблюдению и  исполнению юридических обязанностей

и использование субъективных прав.

- условия, при которых допускается  реализация правовых норм (всестороннее, полное и объективное исследование  обстоятельств уголовного дела, обязательное участие защитника  в предусмотренных законом случаях).

-средства исправления неправильных  решений, восстановление нарушенных  прав и принуждения на случай  уклонения от выполнения обязанностей (жалобы, протесты, пересмотр судебных  решений в кассационном и надзорном  порядке). [9, с. 46]

Очевидно, что теоретическая модель такого механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона.

2.3. Действие нормативных  актов по времени,в пространстве и по кругу лиц

Общеобязательность нормативных  актов, их действие не беспредельны, а  ограничены пространством, временем и  кру-гом лиц.

Действие нормативных актов  во времени определяется двумя временными моментами (точками): моментом вступле-ния нормативного акта в силу и моментом утраты им юриди-ческой силы.

Момент начала действия нормативных  актов определяет-ся следующими правилами:

а)если в нормативном акте указано время начала действия 
нормативного акта, то с этого указанного времени он и всту-пает в силу;

б)если в нормативном акте начало действия не определено, то вступают в силу общие правила для данного вида нормативных актов, установленные законом или иным ак-том.

Согласно Закону Российской Федерации  от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального Собрания» законы РФ вступают в силу через десять дней после их опубликования. Законы о поправках к Конституции  вступают в силу со дня их опубликования (За-кон от 6 июня 1998 г.). [8, с. 56]

Согласно указу Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования  и вступления в силу актов Президен-та Российской Федерации, Правительства Российской Феде-рации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после их первого официального опублико-вания. [8, с. 56]