Органы исполнительной власти как субъекты административного права

К органам исполнительной власти АРК относятся: Совет министров АРК, министерства, республиканские комитеты и другие органы исполнительной власти АРК. Они осуществляют общее или отраслевое управление либо выполняют специальные функции государственного управления объектами, расположенными на территории АРК, в рамках компетенции, определенной Конституцией и законами Украины, Конституцией АРК.

Межтерриториальные  органы охватывают своей деятельностью определенную часть территории Украины, территорию нескольких административно-территориальных единиц или территорию, границы которой вообще не зависят от административно-территориального деления Украины. Такие органы обеспечивают отраслевое управление или осуществление специальных функций на соответствующей части территории Украины (например, воинские подразделения, таможни, управления железных дорог и т.п.).

Уместным органам исполнительной власти относятся те, полномочия которых распространяются на территорию определенной административно-территориальной единицы (области, города (Киев, Севастополь), района). Они выполняют задачи общего управления и координации или функции соответствующих центральных органов исполнительной власти на территории определенной области, района, города. Это местные государственные администрации, местные органы министерств и других центральных органов исполнительной власти, например, Харьковская областная государственная администрация, Управление Министерства внутренних дел Украины по Харьковской области, районный отдел образования и т.п.

В зависимости  от того, какой объем и характер компетенции имеют органы исполнительной власти, они делятся на органы общей, отраслевой, специальной (функциональной) и предметной компетенции.

Органы общей компетенции— это органы, которые в пределах подведомственной им территории осуществляют государственное управление и координацию всех либо большинства подчиненных или подконтрольных им органов отраслевой либо функциональной компетенции. Они несут ответственность за состояние дел на соответствующей территории (на всей территории Украины, территории АРК, области, района, города). Поэтому они осуществляют общее руководство и координацию деятельности органов отраслевой и функциональной компетенции, предприятий, учреждений, организаций и других объектов. К органам общей компетенции относятся: Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, местные государственные администрации.

Органы отраслевой компетенции реализуют государственную политику в соответствующей отрасли. Отрасль — это объединение объектов управления под руководством соответствующего органа исполнительной власти по признакам производственного единства независимо от их географического расположения. Органами отраслевой компетенции являются: министерства, другие центральные органы исполнительной власти, имеющие в своем подчинении предприятия, учреждения, другие структуры и тем самым руководящие определенной областью (Министерство обороны, Министерство образования и науки и др.), а также местные органы этих министерств, других центральных органов исполнительной власти.

Административная  реформа направлена на изменения  в построении системы министерств, других центральных и местных  органов исполнительной власти и  предусматривает переход к использованию  функционального принципа образования министерств в соединении с отраслевым принципом в том случае, если это обусловлено спецификой соответствующих секторов государственного управления и текущим состоянием социально-экономического развития государства. Отдельные министерства могут быть многоотраслевыми или надотраслевыми (например, охватывать такие отрасли, как промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь, энергетика).

Органы специальной (функциональной) компетенции обеспечивают реализацию государственной политики в определенной сфере, осуществляют руководство по вопросам, имеющим общий характер для всех или многих отраслей хозяйства, социально-культурного строительства.

Органами предметной компетенции являются администрации государственных предприятий, учреждений, руководящие деятельностью соответствующих предприятий, учреждений.

В зависимости  от порядка решения подведомственных вопросов .органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные.

Во главе єдиноначального органа стоит одно лицо — руководитель, имеющий право лично принимать решения по всем основным вопросам компетенции этого органа. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей и вместе с тем повышает их персональную ответственность, поскольку на руководителя возлагается ответственность за деятельность всего органа государственного управления. К единоначальным относятся большинство органов исполнительной власти: министерства и другие центральные органы исполнительной власти, местные органы исполнительной власти.

Тем не менее  и в единоначальных органах для  решения наиболее важных вопросов создаются  коллегиальные органы (коллегии, научно-технические, технико-экономические советы и т.п.). Они выполняют вспомогательные, консультативные функции, поскольку их решения утверждаются решением руководителя или воплощаются в жизнь посредством решения руководителя.

Во главе коллегиального органа стоит группа лиц, входящих в состав этого органа, т. е. являющихся организационно и юридически оформленными. Основные вопросы, отнесенные к компетенции такого органа, обсуждаются и разрешаются на заседаниях коллективно. Для вынесения решения по обсуждаемому вопросу необходимо иметь кворум. Решения в коллегиальных органах чаще всего принимаются абсолютным большинством голосов, т. е. если заданное решение проголосовало больше половины присутствующих членов органа. Как правило, это связано с большим объемом их компетенции и широкими задачами руководства, которые касаются многих отраслей и функций государственного управления. Коллегиальность позволяет правильно решать наиболее сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Поэтому к коллегиальным органам прежде всего относятся: Кабинет Министров Украины и Совет министров АРК, а также некоторые другие органы. Но и в этих органах коллегиальность дополняется единоначалием руководителей, которые лично решают некоторые оперативные организационные вопросы деятельности возглавляемого ими органа.

В зависимости  от предмета направленности компетенции  органы исполнительной власти делятся  на:

а) органы управления хозяйственным производством, экономикой и сферой социального обслуживания: промышленностью, сельским хозяйством, транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством и бытовым обслуживанием населения;

б) органы управления социальным развитием и культурой: образованием, здравоохранением, физической культурой и спортом, развитием  науки, культуры, социальным обеспечением;

в) органы управления в административно-политической сфере: обороной, государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешними сношениями;

г) органы межотраслевого управления, осуществляющие функции: ценообразования, статистики, финансового регулирования, стандартизации, сертификации и др.

Если брать  за критерий классификации положение  и место в системе органов  исполнительной власти, то они разделяются  на высшие и низшие. Так, областная государственная администрация будет низшей по отношению к Кабинету Министров Украины, но высшей по отношению к районной государственной администрации. Отсюда — подчиненность, подконтрольность, подотчетность низших органов перед высшими, обязательность решений вышестоящих органов для выполнения нижестоящими.

Раздел 2  Структура и полномочия органов исполнительной  власти

Государственное управление обязательно включает три элемента: принятие решения, его выполнение и  контроль исполнения. Государственное  управление как часть государственной деятельности имеет своим основным назначением осуществление исполнительной власти и включает все три названных элемента. Государственный характер такого управления состоит в том, что в его процессе реализуются задачи, функции и интересы государства. Для его осуществления создаются специальные органы (учреждаются должности), действующие в рамках закона и в пределах своих полномочий. Исполнительная деятельность является основным назначением государственного управления и составляет наиболее важную его сторону. Вместе с тем для непосредственного руководства экономикой, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью, исполнительная деятельность связана непосредственно с распорядительной, составляющей другую сторону государственного управления. Исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти проявляется в отношениях власти и подчинения, предоставлении субъектам этой деятельности юридически - властных полномочий.

Как самостоятельная  форма государственной деятельности государственное управление обладает присущими ему характерными чертами, вытекающими из его природы, - осуществление исполнительных и распорядительных полномочий:

а) имеет общегосударственный  характер, поскольку охватывает наиболее важные стороны жизнедеятельности государства и общества;

б) направлена на выполнение Конституции и законов Украины - т.е. является подзаконной деятельностью;

в) имеет юридически - властный, распорядительный характер;

г) имеет организационное  содержание, с его помощью достигается регулирование и координация совместной работы людей;

д) является активной и  целенаправленной, имеет непосредственными  объектами своего влияния отрасли  экономического, социального и административно-политического  строительства;

е) осуществляется непрерывно и постоянно.

Содержанием государственного управления является комплекс функций, называемых функциями управления. Через  их реализацию субъекты исполнительной власти осуществляют управленческие процессы, достигают поставленной цели. Функция управления связывает в одно целое запланированный результат, практическую деятельность по выполнению намеченных задач и полученный результат. Запланированный результат может быть достигнут лишь в случае, когда правильно, с учетом реальных возможностей (обеспечения материально-финансовыми, человеческими ресурсами (специалистами), объективной информацией, законодательной основой и т.д.) устанавливаются управленческие задачи. Функции государственного управления относительно самостоятельные элементы исполнительной государственной деятельности, осуществляемой на основе закона либо иного правового акта специальной системой органов исполнительной власти, присущими им методами. Своей целью функции управления имеют выполнение задач государства и общества путем властно-организационной деятельности в разных процессуальных формах.

Государственное управление осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными Конституцией Украины. В современной юридической литературе система принципов государственного управления, как правило, не рассматривается. Однако необходимо отметить, что любая деятельность имеет какую-либо основу, а тем более управленческая. Конституция Украины дает возможность отнести к принципам государственного управления следующие:

- ответственности органов исполнительной власти (должностных лиц) за порученное дело, перед человеком и государством;

- верховенства права;

- законности;

- участия граждан и  их объединений в управлении;

- равноправия граждан  в управлении;

- гласности.

Принцип ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц перед человеком и государством вытекает из содержания ст. ст. 2, 17, 19 и др. Конституции Украины. Согласно ст. 2 Конституции государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства.

Органы исполнительной власти ответственны перед Президентом  Украины, подконтрольны и подотчетны Верховной Раде Украины в рамках, предусмотренных ст. ст. 85, 87 Конституции  Украины, органам исполнительной власти высшего уровня, а также районным и областным радам в границах, предусмотренных законом. Решения высших органов являются обязательными для низших в соответствии с распределением их полномочий. Взаимоотношения высших и низших органов исполнительной власти осуществляются на основе субординации.

Принцип верховенства права в Украине закреплен в ст. 8 Конституции. В соответствии с ним Конституция Украины имеет наивысшую юридическую силу, а ее нормы являются нормами прямого действия. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются лишь на основании Конституции Украины и должны ей соответствовать.

Принцип законности непосредственно связан с принципом верховенства права и вытекает из него, а также базируется на положениях Конституции Украины, в соответствии с которыми Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным, правовым государством. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины. Законность должна быть реальной. Закон стал в Украине основным источником права, принятым в соответствии с Конституцией. Реальность законности гарантируется в первую очередь обязанностью государственных органов и должностных лиц соблюдать ее, ответственностью перед народом Украины, а также судебным контролем (в т.ч. со стороны Конституционного Суда Украины), прокурорским надзором, контролем со стороны специально созданных органов исполнительной власти (инспекций, администраций, комиссий, комитетов), а также правом граждан на обращение в государственные и общественные органы, в т.ч. суд.

В соответствии со ст. 38 Конституции  Украины граждане имеют право принимать участие в управлении государственными делами, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В осуществлении функций государственного управления граждане принимают участие путем объединения в политические партии и общественные организации. С помощью таких объединений граждане осуществляют защиту своих прав и свобод, удовлетворяют политические, экономические, социальные, культурные и другие интересы.